臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：113028)
府授法申字第1140250635號
申訴廠商 傑○達數位股份有限公司 設（地址不公開）
代表人 李○龍 住同上
代理人 張○暉 住（地址不公開）
招標機關 臺中市立○○國民中學 設（地址不公開）
代表人 張○欽 住同上
代理人 謝○忠律師 住（地址不公開）
申訴廠商因不服招標機關就「臺中市110年度第二次智慧輔助教學設備充實採購案（含後續擴充）」（下稱本案）所為刊登政府採購公報通知之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經民國（下同）114年8月14日委員會議決議並作成審議判斷如下：
主　　文
申訴駁回。
事　　實
本案於110年12月13日決標，由申訴廠商以新臺幣（下同）6,974,268元得標，另於111年1月14日辦理本案後續擴充，亦由申訴廠商以2,284,674元得標，雙方約定申訴廠商應提供桌上型電腦、75吋（含）以上觸控電視（下稱觸控電視）、開合式黑板含施工服務（原採購116套，後續擴充另採購38套），其中觸控電視應具備「支援無線投影」功能，且「不得為中國大陸廠商品牌」。嗣後，招標機關以申訴廠商提供履約之觸控電視附屬設備「無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）」係大陸地區品牌廠商「深圳翼○網路通訊有限公司（下稱翼○公司）」之產品，然申訴廠商虛偽標示為伊自己之產品，使招標機關誤信該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）非大陸地區品牌廠商之產品而准予驗收，當屬政府採購法第101條第1項第4款所稱以虛偽不實文件履約且情節重大，爰於113年9月16日通知申訴廠商刊登政府採購公報（招標機關113年9月16日甲中總字第1130005480號函）。申訴廠商不服並於113年10月4日提出異議（申訴廠商113年10月4日傑字第113100101號函），案經招標機關審查仍認其異議無理由（招標機關113年10月21日甲國中字第1130006213號函），申訴廠商不服該異議處理結果，爰於113年11月4日向本府採購申訴審議委員會提起申訴（申訴廠商113年11月4日傑字第1131104001號函附申訴書）。
申訴廠商申訴意旨
一、申訴廠商業於履約期限內完成履約，經招標機關認定申訴廠商提供產品均為臺灣品牌，且驗收均合格；招標機關於驗收後，再以申訴廠商於觸控電視之附屬配件「無線接收投影設備（即Wi-Fi Dongle，型號EP-AC1602）」貼上自己品牌貼紙，認有政府採購法第101條第1項第4款情事，並予刊登政府採購公報。惟該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）係申訴廠商經由達○股份有限公司委託翼○公司製造（即OEM）之產品（詳申證16），申訴廠商將自己品牌貼紙貼於該產品上，尚符商業常規及經濟部相關函文意旨（略以，商品以OEM方式製造時，其製造廠商應標示委製廠商名稱，而非承製廠商名稱，詳申證17、申證18），新北市政府經濟發展局亦認定本案觸控電視之標示符合相關法令所定應標示事項（詳申證20）。可知，申訴廠商當然不構成起訴書所稱刑法第210條與第216條行使偽造私文書、第255條商品為虛偽標記及第339條詐欺取財等罪責，則招標機關所為刊登政府採購公報之通知，顯有違誤。
二、又依政府採購法第101條第4項及政府採購法第101條執行注意事項第1點規定，機關審酌該法第101條第1項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符。按申訴廠商提供之「觸控電視」內建網路介面，已具備網路及無線接收功能，均符合本案契約（工作需求書）要求；申訴廠商基於善意及一般商業習慣，無償贈與無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）價格甚為低廉（售價未逾1,000元），僅佔本案1.67％，亦非該觸控電視為達契約目的規範之必要配件，僅為功能重複之配件，實與本案履約標的無涉，亦非申訴廠商契約義務範疇。
三、承上，本案觸控電視於除去該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）既無礙機關使用（詳申證21：SGS檢驗報告），實難認機關因此受有損害，且無線投影設備本身並不具備主動連線能力，僅係透過內載MAC位址（Media Access Control address）作為硬體識別碼，然該位址本身亦不包含任何地理位置或廠商歸屬資訊，故網路通訊設備零件單純使用MAC位址登記在大陸地區之廠商，並不會導致產品主動連回大陸地區或產生資安風險；又申訴廠商更改品牌標籤之行為縱有疑慮，但顯無違法，更難謂有可歸責之情。而申訴廠商亦願無條件回收該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）（招標機關亦可保留使用），並願於合理範圍內依招標機關提議進行補償，故招標機關所為刊登政府採購公報之決定顯有過當，已屬不法。
四、末按，縱認上開無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）有產品標示疑義，申請廠商亦無違約情事，實不應受停權處分，蓋本案投標須知第16點及工作需求書第3項規定，本案雖禁止大陸地區廠商參與投標，且本案產品亦不得為大陸地區廠商品牌，但允許供應大陸地區標的，而本案查無任何大陸廠商參與「投標」，且申訴廠商提供所有產品均為臺灣地區廠商品牌，申訴廠商顯無違約情事；申訴廠商既係無償贈與無線投影設備（即Wi-Fi Dongle），該贈與之物（無線投影設備）縱有瑕疵，申訴廠商原則亦不負擔保之責，例外始需負擔民事賠償責任（民法第411條參照），除此之外，並無其他刑事或行政法之處罰規定。申訴廠商貼牌行為既無違誤或違法，招標機關僅以起訴書為憑，認定申訴廠商違法，顯與無罪推定、罪疑唯輕等原則相悖。
招標機關陳述意旨
一、按政府採購法第101條第1項第4款立法原意係為杜絕不良廠商違法或重大違約行為，並建立廠商間良性競爭環境，故不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權或無權製作文件者之偽造、變造履約文件，凡以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，而明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，均應屬之，此有最高行政法院109年度上字第1060號判決意旨可參。經查本案工作需求書已明定觸控電視應至少可支援包含Android／iOS／Windows／Mac／Chrome OS任一作業系統無線投影，且不得為大陸地區廠商品牌之產品，惟依中臺地檢署112年度偵字第13042號、112年度偵字第13043號及112年度偵字第16520號等起訴書所載，申訴廠商員工均稱無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）屬履約標的「觸控電視」之必要設備，又申訴廠商官方網站之無線投影操作說明更詳載，觸控電視網路設定之連接方式應插上Wi-Fi Dongle（即本案無線投影設備），始得進行設定，可知，該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）並非申訴廠商所稱僅免費提供之功能重複配件。
二、申訴廠商明知該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）係大陸地區品牌廠商翼○公司（EDUP）之產品，竟磨除該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）外殼EDUP字樣，再於磨除處貼上申訴廠商品牌貼紙，虛偽表示為伊自有品牌之產品，更於驗收時出具切結書及出廠證明，擔保本案交付資訊設備清單項次1至4均與大陸地區廠商無關（詳陳證9，項次4為該無線投影設備，即Wi-Fi Dongle），使招標機關誤信該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）非屬大陸地區廠商品牌之產品，而准予驗收，則申訴廠商履約文件有反於真實之事實，顯已妨礙採購品質及依約履行目的之確保，應構成政府採購法第101條第1項第4款以虛偽不實文件訂約或履約之情事。又申訴廠商稱本案未經法院判決確定云云，惟政府採購法第101條第1項第4款之成立，不以構成刑法犯罪並經法院判決有罪確定為要件，申訴廠商之主張亦難認有理由。
三、又招標機關前依行政院秘書長109年7月21日院臺護字第1090094901A號函文意旨（略以，機關辦理資訊、電訊或通訊設備採購，如認廠商所供應之財物或勞務之原產地為大陸地區，有影響國安（含資安）或機敏資訊外洩之疑慮者，可於招標文件中明定廠商所提供之財物或勞務之原產地不得為大陸地區，進而限制大陸地區之財物或勞務參與），於本案工作需求書明定履約標的「桌上型電腦、彩色液晶顯示器及觸控電視」均不得為大陸地區廠商品牌之產品，此係本案契約重要內容，亦為契約核心項目，而該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）更為本案驗收項目之一（詳陳證10，初驗紀錄），然申訴廠商以上開不實文件履約，顯已影響採購品質及履約目的；又為避免公務及機敏資料遭不當竊取，致機關機敏資訊外洩或造成國家資通安全危害風險，行政院及數位發展部更於113年要求各機關學校應盤點大陸地區廠牌之資通訊產品（含軟體、硬體及服務），如有危害國家資通安全者，應落實相應管理措施（如報廢、停用或封存、使用但不與公務網路介接等），並飭令各機關學校不可使用或限制使用大陸地區品牌之資通訊產品，然申訴廠商以上開不實文件履約，更使招標機關陷於教學機敏或公務資料遭不當竊取，致相關資料外洩或造成國家資通安全危害風險中，倘相關資料業已遭竊取或流出境外，實已無法補救，申訴廠商所為顯屬政府採購法第101條第1項第4款所稱情節重大。
四、綜上，招標機關所為刊登政府採購公報之通知及異議處理結果，均屬適法，申訴廠商之申訴應無理由。
判斷理由
一、本案相關法令如下：
（一）政府採購法第101條規定：「（第1項）機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實、理由及依第103條第1項所定期間通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。……（第4項）機關審酌第1項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。」及第103條第1項規定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：一、有第101條第1項第1款至第5款、第15款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。……」。
（二）資通安全管理法第3條規定：「本法用詞，定義如下：……三、資通安全：指防止資通系統或資訊遭受未經授權之存取、使用、控制、洩漏、破壞、竄改、銷毀或其他侵害，以確保其機密性、完整性及可用性。……」、第5條第1項規定：「主管機關應規劃並推動國家資通安全政策、資通安全科技發展、國際交流合作及資通安全整體防護等相關事宜，並應定期公布國家資通安全情勢報告、對公務機關資通安全維護計畫實施情形稽核概況報告及資通安全發展方案。」，及第10條規定：「公務機關應符合其所屬資通安全責任等級之要求，並考量其所保有或處理之資訊種類、數量、性質、資通系統之規模與性質等條件，訂定、修正及實施資通安全維護計畫。」。
（三）各機關對危害國家資通安全產品限制使用原則第1點規定：「為推動資通安全管理法（以下簡稱本法）第5條第1項所定資通安全整體防護事宜，強化中央與地方機關（構）、公立學校、公營事業及行政法人（以下簡稱各機關）之資通安全防護，降低國家資通安全風險，特訂定本原則。」、第2點規定：「本原則所稱危害國家資通安全產品，指對國家資通安全具有直接或間接造成危害風險，影響政府運作或社會安定之資通系統或資通服務。」、第3點第1項規定：「本法主管機關應基於國家安全、國際情資分享、潛在風險及衝擊分析等因素，蒐集相關機關意見綜合評估，據以核定生產、研發、製造或提供前點產品之廠商及前點之產品清單。」、第4點第1項規定：「各機關除因業務需求且無其他替代方案外，不得採購及使用前點第1項所定廠商產品及產品。……」，及第5點規定：「各機關應依下列規定定期辦理資產盤點：（一）本原則修正生效前已使用之第3點第1項所定之廠商產品及產品，應於第3點第1項清單提出後2個月內停止使用。（二）前款產品已屆使用年限者，應於停止使用後，即刻辦理財物報廢作業；未達使用年限者，應定明辦理財物報廢作業期程。」。
（四）最高行政法院109年度上字第1060號判決略以，政府採購法之制定，係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質等目的，故其規定之行政管制或制裁規範，用語雖有類同於刑法或其他刑事法規之情形，但因規範目的並非一致，未必能作相同之解釋，準此，政府採購法第101條第1項第4款規定，原不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權或無權製作文件者偽造、變造履約文件，凡以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，而明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，均應包括在內。
（五）臺北高等行政法院109年度訴字第194號判決略以，廠商以虛偽不實之文件履約，有影響採購品質之可能或危險，尚不以肇致危險結果或發生實害為必要，是以，原告既未派足系爭契約所約定之人力，使被告於焚化運轉期間暴露於無法正常運作而影響全市垃圾處理或廠區事故排除風險之中，其違約情節難謂不重大。
二、依本案契約第1條第1款規定，本案契約內容應包括投標文件及其變更或補充等文件，又申訴廠商於投標文件（即觸控電視產品型錄）已標示（承諾）其提供之觸控電視附有無線投影接收器，履約時即應依該承諾事項給付無線投影接收器（詳陳證5：申訴廠商異議之附件六、合約內型錄之說明），始符契約規定，則申訴廠商指稱該無線投影接收器係無償提供，容有誤解，先予敘明。又查，申訴廠商履約時給付之無線投影設備（即Wi-Fi Dongle），貼有伊公司字樣貼紙「JECTOR EP-1602 11AC1200M Wireless USB Adapter」，其更出具出廠證明書及切結書以擔保該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）為伊公司自有品牌JECTOR系列產品，型號為EP-AC1602，與大陸地區廠商無涉（詳申證25），並經招標機關完成驗收且給付價金。惟按上開無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）實為申訴廠商於111年2月間透過第三人（即達○股份有限公司）委由大陸地區廠商鴻○公司採購大陸地區品牌廠商翼○公司產製之無線投影設備（其上印有翼○公司「EDUP」字樣）並完成報關進口。未料，申訴廠商竟以電動打磨機磨去外殼標示翼○公司字樣（EDUP），並於磨除處貼合自己公司字樣貼紙（JECTOR EP-1602 11AC1200M Wireless USB Adapter）後，併同觸控電視等給付予招標機關，以為本案履約之用，此有臺中地檢署113年7月8日起訴書（詳申證6）可證，亦為申訴廠商所不否認（詳參本案114年1月15日預審會議紀錄）。可知，申訴廠商係以大陸地區品牌廠商翼○公司之無線投影設備，佯作申訴廠商原廠產品，以為履約，更出具不實之出廠證明書及切結書，以供擔保，應已構成政府採購法第101條第1項第4款所稱「以虛偽不實之文件履約」情事。
三、另依資通安全管理法及各機關對危害國家資通安全產品限制使用原則相關規定，各機關、學校應配合所屬資通安全責任等級，並考量其所保有或處理之資訊種類、數量、性質、資通系統之規模與性質等條件，訂定、修正並執行相關資通安全維護計畫，且原則不得使用主管機關核定之危害國家資通安全產品，並應定期辦理資產盤點，如有使用相關產品者，即應於一定期限內停止使用，並於汰換前，為適當配套措施或相應作為（如：停用、封存，或使用但不與公務網路介接等），以確保國家資通安全整體防護、降低國家資通安全風險。經查，申訴廠商提供履約之無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）係具備無線網路連線、傳輸功能之資通訊產品，且為大陸地區品牌廠商產製之產品。然申訴廠商以磨除原品牌標籤，另貼伊公司品牌標籤方式，使招標機關誤信該產品為臺灣地區申訴廠商之產品，致招標機關未能正確掌握其所有之資通訊產品使用現況，影響其對於資通訊產品之盤點結果，甚而錯誤評估資通訊安全風險，恐令招標機關錯失即時修正或進行防護之作為，更使招標機關陷於公務、教務或機敏資料遭不當竊取、資訊外洩或造成國家資通安全危害風險之中。且本案履約地點非僅招標機關1處，更及於本府教育局資訊教育暨網路中心（現更名為教育網路中心，其任務包括本府教育局核心資通系統運作及資通安全防護等）、本市其他區國中、小等20餘校等處（詳申證4：初驗紀錄），其影響範圍之鉅，所受風險危害之重，更逾招標機關可獨自處理或排除風險範疇，顯屬情節重大。是以，本案招標機關依政府採購法第101條第1項第4款及第103條規定所為通知刊登政府採購公報3年係於法有據，其所為異議處理結果亦屬適法，應予維持。
四、至申訴廠商主張其係委託翼○公司代工生產無線投影設備（即OEM），本即應標示申訴廠商名稱，則其磨除翼○公司標籤（EDUP），另貼伊公司自己品牌標籤，尚符商業常規云云，惟查申訴廠商提出其與翼○公司間委託代工證明書計2份（詳申證16、申證26），前者簽署日期為西元2023年1月18日（即112年1月18日），顯逾申訴廠商完成履約日期（即111年4月16日，詳申證24：驗收會議紀錄），而後者雖登載翼○公司自2022年3月（即111年3月）起即受申訴廠商委託代工等情，然此委託代工期日亦較起訴書認定申訴廠商進口本案無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）為晚，均難證明雙方委託代工關係確實存在，實難認申訴廠商之主張可採。另，申訴廠商主張本案觸控電視及無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）係組合式販賣商品，僅需於主體商品標示即為已足等語，然申訴廠商之主張應係混淆商品標示及政府採購要求廠商如實履約二者之意涵，蓋前者係為促進商品正確標示、維護企業經營者信譽，並保障消費者權益，而要求商品應依法標示特定事項，後者則係為建立政府採購制度，並依公平、公開採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質等目的而設置，自難僅以符合商品標示相關規定，即認無虛偽不實情事，更遑論申訴廠商提出之新北市政府案件回復辦理通知（詳申證20）亦表示，申訴廠商提供之商品照片，未有商品外包裝資訊以供判定是否符合商品標示規定等情，更難認申訴廠商之主張有理由。故，申訴廠商明知該無線投影設備（即Wi-Fi Dongle）係大陸地區品牌廠商翼○公司生產之產品，除以不法方式變更原產品標示，佯作申訴廠商產品以供履約，竟更提出不實文件以擔保該產品確為申訴廠商原廠產品，則申訴廠商之行為可歸責程度實非屬輕微。
五、末，申訴廠商主張該無線投影設備價值甚為低廉，且除去該無線投影設備亦無礙觸控電視之無線投影功能，難認招標機關因此受有損害云云。惟申訴廠商以虛偽標示之產品及不實文件履約，使安裝該設備之招標機關等20餘校及資訊教育暨網路中心等處，均陷於公務、教務或機敏資料遭不當竊取、資訊外洩或造成國家資通安全危害風險之中，而該資通安全危害之風險實難以經濟價值具體論斷，更難僅以該無線投影設備財產價值、會否影響觸控電視使用功能（無線投影）等，即認定招標機關未受有損害，申訴廠商所陳亦難足採。
六、綜上，申訴廠商以虛偽標示產品及虛偽不實文件履約，且情節重大，本案申訴應無理由，爰依政府採購法第102條第4項規定準用第82條第1項前段規定，判斷如主文。
中華民國　114　年　8　月　14　日
本審議判斷視同訴願決定，申訴廠商不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院高等行政訴訟庭（地址：臺中市南區五權南路99號）提起行政訴訟。