臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：110013)
府授法申字第1100199088號
申訴廠商 川○股份有限公司 臺中市○○區○○路○巷○號
代表人
代理人 戴○○
陳○○律師 同上
臺中市○區臺灣大道○段○號○樓之○
招標機關 臺中市○○處 臺中市○○區臺灣大道○○段99號
代表人 陳○仁 同上
代理人 黃○峰 同上
　　上列申訴廠商因不服招標機關就「臺中市○○聯外道路(○○路○段○巷)之拓寬工程」所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經民國110年8月5日委員會議審議判斷如下：
主文
一、原異議處理結果撤銷。
二、關於申訴廠商請求申訴費用由招標機關負擔部分，申訴不受理。
事實
緣申訴廠商就招標機關所辦理之「臺中市○○聯外道路(○○路○段○巷)之拓寬工程」(下稱本案)，因不服招標機關以民國（下同）110年2月9日中市○○字第1100004013號函(下稱原處分)，通知擬依政府採購法(下稱本法)第101條第1項第4款規定，將申訴廠商刊登政府採購公報，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關110年3月23日中市○○字第1100008973號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
一、原異議處理結果撤銷。
二、申訴費用由招標機關負擔。
貳、事實及理由
一、本案契約目的已達成，且招標機關所受損害，尚屬有限，參照行政院公共工程委員會(下稱工程會)案例，考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形，本案尚難認係情節重大，招標機關依本法第101條第1項第4款規定，通知申訴人將刊登政府採購公報，於法尚嫌速斷﹕
(一)按「六、關於本件招標機關通知申訴廠商將刊登政府採購公報，是否符合本法第101條第1項第4款及第8款所定要件，茲論述如下：（一）關於本法第101條第1項第4款規定部分1.本件申訴廠商原於108年6月27日提出由燁o公司所出具之「品質及無放射性污染證明書」（下稱系爭證明書），其上所載之客戶名稱為「士o科技股份有限公司」，工程名稱則為「宇o工程企業有限公司 普利司通精煉廠屋面翻修烤漆鋼捲買賣」，顯見該批材料之最初買受人並非申訴廠商，且該批材料自始亦非適用於本案之工程。經招標機關查證，該批材料最初由士o公司購入，申訴廠商稱士o公司事後將該批材料轉賣予弘o公司，因此申訴廠商遂提出蓋有「士o科技股份有限公司」章及負責人私章之「供貨證明」予招標機關審查。惟招標機關洽詢士o公司後，士o公司於108年7月29日委任王o聰律師以仁律字第076號律師函向招標機關表示，系爭證明書及該份供貨證明皆係偽造，否認該二份文件之真正。2.按系爭工程契約圖說陸、證明文件：「1.品質證明書壹份。2.鋼板製造廠商需具有經濟部工廠登記證者。」已明定應提出品質證明書壹份，申訴廠商所提出之「士○公司」等供貨證明，尚難認係契約所定履約文件之一之「品質證明書」，惟其提出之系爭品質證明書係屬履約文件之一部分，則應無疑問。經查，申訴廠商提出刪除工程名稱「宇o工程企業有限公司普利司通精煉廠屋面翻修烤漆鋼捲買賣」之版本予招標機關，為申訴廠商所自承之事實，此有申訴廠商於108年8月13日所出具之之切結書影本，及108年11月29日申訴狀在卷可稽，則申訴廠商刪改該等履約文件之內容，確屬履約文件內容有虛偽不實之情形，洵堪認定。3.惟查，按本會108年12月5日工程企字第 1080100514 號函修正之「政府採購法第101條執行注意事項」第一、(二)1.點指出「機關依採購法第101條第1項各款通知廠商將刊登政府採購公報，應注意各款適用要件，並查察採購法第101條立法理由所載『明定對於廠商有違法或重大違約情形時，…視其結果刊登於政府採購公報，…以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關。』對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符…。機關審酌採購法第101條第1項所定情節重大，應依採購法第101條第4項規定考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。」本案申訴廠商雖確有提出刪除工程名稱「宇o工程企業有限公司普利司通精煉廠屋面翻修烤漆鋼捲買賣」之「品質及無放射性污染證明書」予招標機關，而涉及以虛偽不實之文件履約之事實，惟系爭鋼板材料上方均有標示CNS15298 CZACC-20 Y30 PVDF記號，為兩造所不爭執，而該「品質及無放射性污染證明書」原係證明系爭鋼板材料由燁o公司生產，並不因申訴廠商刪除工程名稱「宇o工程企業有限公司普利司通精煉廠屋面翻修烤漆鋼捲買賣」字樣而有改變。又招標機關另於108年10月29日取樣送驗SGS材料暨工程實驗室及金屬工業研究發展中心，經SGS檢驗結果「鍍層量」、「降伏強度」等項均為合格，惟金屬工業研究發展中心則因「雙面鍍鋅量」（即上開鍍層量）檢驗值253g/m²，小於契約規範之300g/m²，檢驗結果為不合格。因此，招標機關就「鍍鋅量」乙項，再於108年11月20日採樣送驗儀o科技公司，經檢驗結果「鋁鋅合金雙面附著量」為364g/m²，據此招標機關判定系爭鋼板材料品質與契約相符。因系爭鋼板材料品質並無不符，系爭工程目前由招標機關接管使用中，契約目的已達成，且招標機關所受損害，尚屬有限。經考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形，本案尚難認係情節重大，招標機關依本法第101條第1項第4款規定，通知申訴廠商將刊登政府採購公報，於法尚嫌速斷。」工程會訴1080304號申訴案件審議意旨參照(申證1)。
(二)次按「一、查本法第101條之規定，依照立法理由所載為『明定對於廠商有違法或重大違約情形時…視其結果刊登於政府採購公報，…以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關。』故對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符。」工程會96年4月16日工程企字第09600151280號函釋意旨參照。
(三)再按「惟依行政程序法第7條規定:『行政行為，應依下列原則為之:一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。』本會 96年4月16日工程企字第09600151280號函釋略以:『…查本法第101條之規定，依照立法理由所載為『明定對於廠商有違法或重大違約情形時，…視其結果刊登於政府採購公報，…以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關。』故對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形(例如故意或重大過失之違約行為)，且應考量行政程序法之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符。』本會105年7月21日工程企字第10500229450號函頒『政府採購法第101條執行注意事項』亦重申其旨。又最高行政法院103年度判字第341號判決稱:『…本款規定「偽造、變造投標、契約或履約相關文件，刊登於政府採購公報之情形，雖未如同條項(第101條第1項)第3款『擅自減省工料』、第8款『查驗或驗收不合格』、第10款『因可歸責於廠商之事由致延誤履約期限』，均以『情節重大』為要件，惟辦理採購機關對於承攬廠商作成以『偽造、變造投標、契約或履約相關文件為由，將刊登政府採購公報之決定時，被刊登政府採購公報之廠商，依本法第103 條第1項第1款規定『自刊登政府採購公報之次日起3年內』不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，其憲法保障之工作權及財產權受到限制，而屬上舉行政罰法第2條第2款『剝奪或消滅資格、權利』之裁罰性不利處分。故辦理採購機關對於承攬廠商作成前揭刊登政府採購公報之決定時，仍應按諸本法立法目的，衡酌廠商『偽造、變造投標、契約或履約相關文件』之情節是否重大(例如故意或過失;偽造、變造該等文件對於採購之公平、公正或採購品質等公共利益有否發生重大不利的影響及前揭行政程序法第7條規定之比例原則判斷之(本院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議參照)。』…『犯罪情節所涉金額相較於本採購案總工程款所占比例基:於『環七標』完工認定之爭議係因有3個吸音筒吊裝後拆卸修改有無復原(申訴廠商主張，因原設計未考慮燈柱位置，於已吊裝後拆卸修改而被認為未竣工)，其價值依契約金額計算合計為9,747元，占第七標總工程款12億4,660 萬餘元之0,0008％：『環快八標』係因尚有少許欄杆、花台座椅、預鑄緣石、高壓混凝土磚鋪面等未完成之零星工程認定已竣工，其價值依契約金額計算合計為18萬餘元，占第八標總工程款16億6,185萬餘元之0.01%。由此可知，兩標未完成部分所涉工程款僅占整體標案小比例，其他亦無工程品質不良之情形。』…『綜上所述，招標機關通知申訴廠商依本法第101條第1項第6款規定，將刊登政府採購公報，衡諸上述情形及比例原則，尚有未洽;原申訴處理結果未注意及此，仍維持原處分，亦有未合，應予撤銷。』。」工程會訴1050062號申訴案件審議意旨參照(申證2)。
(四)以往廠商若以虛偽不實之文件履約，均遭予以停權之處分，鮮少例外。惟因停權為不可逆之處罰，停權將導致廠商憲法保障之工作權及財產權將受到限制，故自108年5月本法第101條第1項第4款修法後，工程會之申訴會於判斷時，即具體落實審查「情節重大」要件，以更符合比例原則之立法意旨。本案與上開案例情形相似，均係違反本法第101條第1項第4款「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者」之案件，惟招標機關礙於採購法108年5月修正前，只要有違反第101條第1項第4款之情事，均予以廠商停權處分，無一例外之前例，故認定本件亦應予以停權處分，不可有例外，因而未詳予具體考量本件機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形，僅為遵循修法前之處理慣例，均予以停權處分，於法未合。
(五)本件要特別說明者係申訴廠商於109年4月15日即函報職安人員方○○至監造單位審查(申證4)，並無刻意隱瞞職安人員離職之事，申訴廠商並非惡質之公司，惟監造單位審查方○○之附件資料已逾期限尚未回訓，立即口頭告知申訴廠商本函不發給招標機關，故招標機關無收到該副本。期間申訴廠商亦積極聘請職安人員，無奈因本案金額未達查核金額，且工期短，故實尋無有意願擔任職安人員者，嗣後申訴廠商聘請本案品管人員林○○代理系爭工程職安工作。本案金額未達查核金額，工地負責人可兼任職安人員，且契約並未編列專任職安人員費用，(申訴廠商以優於契約條件額外請林○○君代理職安相關職務)，若申訴廠商更熟悉法令，早知本案品管人員林○○可代理系爭工程職安工作，一開始即函報林○○給監造單位，本可避免後續「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」代簽、代勾之違法情事發生。
(六)本案工程金額未達查核金額，工地負責人可兼任職安人員，而本案負責工地勞工安全衛生事項督導之工地主任柏○○也將應檢查之項目「1.是否實施勤前教育(含工地預防災變及危害告知)。2.新進勞工是否提報勞工保險(或其他商業保險)資料及安全衛生教育訓練紀錄。3.勞工是否確實配戴個人防護具」完成督導，契約目的已達成，且招標機關所受損害，尚屬有限，參照上開案例，考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形，本案尚難認係情節重大，招標機關依本法第101條第1項第4款規定，通知申訴廠商將刊登政府採購公報，於法亦嫌速斷：
1.按「營造業之工地主任應負責辦理下列工作：四、工地勞工安全衛生事項之督導、公共環境與安全之維護及其他工地行政事務。…六、其他依法令規定應辦理之事項。」營造業法第32條，定有明文。次按「機關審的第一項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。」政府採購法第101條第3項，定有明文。
2.本案原職安人員廖○○君於109年4月9日離職，申訴廠商另聘方○○君接續（申證4），惟申訴廠商並不知悉「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」的檢查人員欄內簽認廖○○之情事，迄至接獲招標機關通知，申訴廠商始知上開事實，經查問始知係資深員工紀○○為使書面資料完整，故指示內業人員於「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」內勾選及於檢查人員欄內簽認廖偉烱之姓名。
3.茲因適值新冠肺炎嚴峻期間工程人員難聘，且因「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」僅為記錄是否對施工人員實施當日施工工項危害因素、個人防護具配備之口頭告知及檢查，作為內部職安及協力廠商管理，工程會亦未規定該表單需做為施工日誌之附表，故工地主任柏舒閎將本工程相關職安衛業務回歸契約由工地主任執行，依公共工程施工日誌說明6，紀錄表內之內容係由工地主任督導及確認完成後載入，並非虛偽不實，並無所稱以不實之文件投標、訂約或履約之情境發生；申訴人公司又額外委請方○○君加倍檢查宣導職安業務，就職安工作未予疏怠。
4.依據本法第101條第3項規定「機關審酌第一項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形」，本案至109年11月27日停工日止，工程進度已完成99.9%，執行案件均符合工程品質，亦無任何職安事故發生；本案金額未達查核金額，工地負責人可兼任職安人員；且工程預算亦未編列專職職安人員費用，因申訴廠商重視職安，以優於契約之規定，另額外增設職安人員，參以109年4月9日至109年8月12日期間「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」檢查項目「1.是否實施勤前教育(含工地預防災變及危害告知)。2.新進勞工是否提報勞工保險(或其他商業保險)資料及安全衛生教育訓練紀錄。3.勞工是否確實配戴個人防護具。」均有負責工地勞工安全衛生事項督導之工地主任柏○○完成，故對於招標機關未造成損失情事，故申訴廠商雖有違法，但並非屬情節重大。又本案雖就「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」簽認廖○○有疏失，惟比例原則旨在平衡方法與目的，避免損害及利益顯失均衡，國家行使公權力而因此對於憲法所保障之人民基本權利構成限制時，應符合比例原則之要求。申訴廠商成立迄今約30年，承接案件百分之九十為公共工程，從未有違反本法之情事(申證3)，並非不良廠商，本件僅單一疏失事件，無危害其他機關之虞；且因停權為不可逆之處罰，對申訴廠商、員工生計、政府機關之影響甚鉅，如逕予刊登政府採購公報，將造成單一疏失行為而導致申訴廠商於停權3年期間受有無法投標公共工程之不利益，進而影響近30位員工家庭之生計，亦讓中部缺少一家經驗豐富且無懲戒紀錄之績優甲級營造業可資參與公共工程之興建，對公益有重大之影響，同時造成國家之損失，衡諸上述情形及比例原則，如逕予刊登政府採購公報停權3年，顯有未洽。
5.再者，「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」的檢查人員欄內，該表為記錄是否對施工人員實施當日施工工項危害因素及個人防護具配備之口頭告知及檢查，作為內部管控參考，依公共工程施工日誌說明6，紀錄表內之內容係由工地主任督導及確認完成後載入施工日誌內，並無虛偽不實，故對於招標機關未造成損失情事，故申訴廠商雖有違法，但並非屬情節重大。
6.申訴廠商接獲招標機關通知後，旋即聘林○○君為職安人員以109年8月12日（109）○○字第0812-054號函報監造單位審查後報招標機關核定在案，顯證申訴人公司積極實際補救上開缺失，故申訴廠商雖有違法，但並非屬情節重大。
7.有關上開「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」之缺失，招標機關以處以新臺幣(下同)3萬2000元懲罰金，相當於就上開缺失所為之賠償措施，故申訴廠商雖有違法，但並非屬情節重大。
8.另本案相關職安報表及施工日誌均未有廖君簽署之文字；且本案履約文件數千筆，109年4月9日至109年8月12日期間「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」檢查項目佔系爭工程整體履約文件數千筆之比例甚低。
(七)本法第101條第1項第4款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。」依該法第1條規定及同法第101條之立法理由可知，本法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。而採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌其違約情形是否重大（參照政府採購法第101條之立法理由）及符合比例原則，乃經最高行政法院以103年3月份第2次庭長法官統一見解在案。是違約情節是否重大及「比例原則」實屬是否刊登政府採購公報之重要審酌事項之一。查本件申訴廠商縱然有來函所稱文件簽署不實之情形，然衡酌申訴廠商確實於每日施工前執行相關工地職業安全衛生檢查等相關程序，且於工程施作期間並無任何工安損害事件發生，就其情節甚為輕微，若貿然對申訴廠商處以刊登政府採購公報之嚴厲處分，對申訴人影響甚鉅，容有「以大砲打小鳥」之違反「比例原則」之失。
二、綜上所述，本案並無「情節重大者」之情事，是招標機關以申訴廠商違反本法第101第1項第4款規定予以罰款並刊登採購公報，應無理由；另爰請鈞會考量本案肇因於一連串之不諳法令，未早知品管人員林○○可代理職安工作而白忙一場，還罹犯法典，承辦缺乏法治觀念，並非蓄意犯罪；並考量本案金額未達查核金額，工地負責人可兼任職安人員，履約期間職安工作並未懈怠，爰依本法第102條第1項規定申訴如上。
□招標機關陳述意旨
一、全案事實歷程陳述：
(一)契約第9條(四)5約定：「廠商於契約施工期間，應按機關同意之格式，按約定之時間，填寫施工日誌，每月5日前送請監造單位(並副知本處)審查無誤後，由監造單位函轉機關備查」。前揭施工日誌之格式，參照行政院公共工程委員會108年4月30日頒布之「公共工程施工日誌範本」，簽署文件除施工日誌外，應包含後附「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」(如相證1)。
(二)查本案自109年2月開工迄今，申訴廠商每月提報施工日誌，並附上「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」，該檢查紀錄表載有工地職業安全衛生人員廖○○君(下稱廖君)之簽章，惟經廖君於109年8月4日來函陳情：「旨揭工程，本人廖○○已於109年4月30日於川順營造股份有限公司離職，詎料該公司未依法撤銷職安衛人員之登錄，影響本人權益甚鉅，且有意使公務員登載不實之情事」。
(三)案經招標機關調查，廖君確於109年4月自申訴廠商離職。惟自廖君離職至來函陳情日止，申訴廠商均未向招標機關提出職安人員更換事宜，且施工日誌所附「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」卻仍載有廖君簽名核章，申訴廠商冒名簽署之事實明確。(如相證2)
(四)又依職業安全衛生管理辦法相關規定及附表二，營造業應按事業單位規模設置職業安全衛生業務主管，本案申訴廠商自廖君離職之日起，工程現場無合格職業安全衛生人員管理，又為隱瞞工地無人管理之情事，冒名簽署施工日誌等相關履約文件，營造正常運作之表象，除影響廖君任職於其他工地之工作權利外，經臺中市政府109年6月23日辦理公共工程查核，工程查核分數乙等(75分)，相關缺失包含：「未落實辦理工地勞工安全衛生事項之督導、公共環境與安全之維護及其他工地行政事務」、「未落實辦理安全衛生教育訓練，無相關辦理教材等資料」等(如相證3)，使機關及工程長期暴露於職業安全之風險，確有違反本法第101條第1項第4款之情事。
(五)招標機關為釐清全案歷程，多次以書面函文及會議召開請申訴廠商說明(如相證4)，而後招標機關依規成立採購工作暨審查小組，審查本案是否該當本法第101條之規定，並依規予申訴廠商陳述意見之機會(如相證5)；經109年12月29日會議決議依本法第101條第1項第4款之規定，將申訴廠商刊登於政府採購公報(如相證6及相證7)。申訴廠商不服，向貴會提起申訴。
二、本案履約過程中，有下列之違法(約)事實，符合本法第101條第1項第4款之規定：
(一)本案履約過程中，職安人員自109年4月離職後，申訴廠商未積極函報申請更換職安人員，又為隱瞞離職情事，持續於施工日誌等相關文件冒名簽章，期間長達約4個月，占全案工程預定工期(270日曆天)逾40%。
(二)申訴廠商不積極作為，除致原職安人員離職後無法受聘其他工程，對招標機關形象造成損害，另使工地現場無合格職安人員管理，長期暴露於職業安全之風險，並經工程查核列為缺失在案，全案情節重大，顯違反本法第101條第1項第4款規定。
(三)招標機關已於110年3月23日中市○○字第1100008973號(如相證8)函文向申訴廠商通知依政府採購法相關規定刊登政府採購公報3年，現就申訴廠商於110年4月6日之政府採購申訴書之各項申訴主張答辯如下：
1.申訴廠商主張一：
本件契約目的已達成，且招標機關所受損害，尚屬有限，考量機關所受損害之輕重，廠商可歸責之程度，廠商之實際補救或賠償措施等情形，尚難認係情節重大。
招標機關陳述意見：
(1)查最高行政法院109年度上字第1097號裁定稱：「…上訴人出勤人數不實，已使被上訴人於焚化運轉期間暴露於上述風險，且廠商以虛偽不實之文件履約，有影響採購品質之可能或危險，尚不以肇致危險結果或發生實害為必要…」(如相證9)。
(2)本案係因申訴廠商原任職安人員離職，其為隱瞞工地現場無合格職安人員管理之情事，偽造職安人員簽名，使工地現場欠缺管理。另查臺中市政府109年6月查核紀錄(同相證3)，申訴廠商缺失包括：「現場職業安全衛生未確實落實、交通維持佈設不良及相關文書缺漏等事由」。因工地現場欠缺管理，而有對工程造成不良影響之情事，顯見未設置合格職安人員落實工地安全衛生管理，即使未造成重大工安意外，仍確使工地暴露於風險之中。依最高行政法院之見解，申訴廠商以虛偽不實之方式履約，而使機關暴露於風險，即屬情節重大之情事，尚不以肇致危險結果或發生實害為必要。
(3)至申訴廠商所提案例，係他案施工廠商將工程材料證明文件上廠商名稱塗改，作為自身工程材料證明，偽造情事明確；惟該批材料經檢驗合格，契約目的已達成。與本案偽造簽名，使工地現場暴露於風險中之情形顯不相當。
(4)綜上，申訴廠商辦理本案工程，工程施工品質及現場職業安全衛生當然為重要履約內容，廠商以虛偽不實之文件履約，使工地暴露職業安全衛生風險之情事，參酌最高行政法院見解，應符合本法第101條第1項第4款所稱「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者」之情事，而應刊登政府採購公報。
2.申訴廠商主張二：
以往廠商若以虛偽不實之文件履約，均遭予以停權之處分，鮮少例外，惟因停權為不可逆之處罰，停權將導致廠商憲法保障之工作權及財產權將受到限制，故自108年5月政府採購法第101條第1項第4款修法後，工程會之申訴會於判斷時，即具體落實審查「情節重大」要件，以更符合比例原則之立法意旨。申訴廠商認為招標機關未詳予考量所受損害之輕重、廠商可歸責程度、廠商實際補救及賠償措施等情形，僅為遵循修法前之處理慣例，均予以停權處分，於法未合。
招標機關陳述意見：
(1)查申訴廠商所提案例，涉及政府採購法第101條第1項第6款規定：「犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者」，與本案所涉第4款規定之情事，並無關聯性。
(2)次查，本案原職安人員自109年4月離職後，即以無具備職安品管資格之人員於工地現場；於109年8月由招標機關通知後，始函報新任職安人員。其無合格職安人員就任工地現場，並冒名簽署檢查紀錄表之期間長達4個月，佔全案預估工期(9個月)4成以上，使機關及工程施作暴露於風險之中。
(3)再查，履約文件所佔比例高低，並非情節重大唯一衡量要件。考量申訴廠商歷年承攬公共工程案件數量規模不在少數，已具相當工地處理實務履約經驗，難謂其不知相關規定，其知情不報情事確可全歸責於廠商；申訴廠商為隱匿資訊而故意冒名簽認履約文件，塑造工程現場有合格職安人員管理之外觀，使機關及工程施作暴露於風險中，相關情節當可謂重大。
(4)另查，招標機關為釐清全案歷程，多次以書面、會議等方式給予廠商說明之機會(同相證4)，並依本法之規定成立採購工作審查小組，邀集土木及法律背景之外部委員，並實際審查機關所受損害、廠商可歸責程度及廠商實際補救賠償情形，並有通知申訴廠商陳述意見(同相證5)，非僅以修法前慣例予以停權處分。申訴廠商所稱，實有悖離事實。
3.申訴廠商主張三：
申訴廠商於109年4月15日即函報職安人員方○○君至監造單位審查，並無刻意隱瞞職安人員離職之事，非惡質之公司，惟監造單位審查方○○之附件資料已逾期限尚未回訓，立即口頭告知申訴廠商本函不發給新工處，故招標機關無收到副本。
招標機關陳述意見：
申訴廠商於109年4月至8月期間，僅一開始有函報監造單位欲更換職安人員為方○○，惟遭監造單位認定方君並不符合職安人員資格後，後續申訴廠商亦未積極尋找其他職安人員，而選擇於「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」等履約文件冒名簽章之期間長達數月，顯為故意，並無申訴廠商所稱「無刻意隱瞞」之情事。
4.申訴廠商主張四：
原職安人員離職後，申訴廠商亦積極聘請職安人員，惟因聘無職安人員，故請系爭工程品管人員林○○君代理系爭工程職安工作。若申訴廠商更熟悉法令，起始即函報林○○君予監造單位，本可避免後續「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」代簽、代勾之違法情事發生。
招標機關陳述意見：
(1)申訴廠商109年2月函報本案由廖○○君擔任職安人員、林○○君擔任品管人員，惟自109年4月廖君離職後，申訴廠商未函報人員更換，並於履約文件冒名簽署，期間長達數月，無法看出申訴廠商積極聘請新任職安人員。
(2)申訴廠商明知其品管人員林君具備職安人員資格，卻稱其遍尋不著新任職安人員，並於「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」偽造簽名。申訴廠商對於職安品管之漠視程度，可見一斑。
5.申訴廠商主張五：
本案工程金額未達查核金額，工地負責人可兼任職安人員，109年4月9日至109年8月12日期間之「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」，工地主任柏○○均有負責工地勞工安全衛生事項督導，對招標機關未造成損失，故申訴廠商雖有違法，但非屬情節重大。
招標機關陳述意見：
(1)前述偽造簽名期間，申訴廠商並未函報更換人員事宜，且依職業安全衛生管理辦法相關規定及附表二，營造業應按事業單位規模設置職業安全衛生業務主管，該主管應有職業安全衛生管理員之執照，惟申訴廠商無法提出工地負責人之執照，尚難認定該員具有合格職業安全衛生人員之資格，先予敘明。
(2)依據臺中市政府109年6月23日辦理公共工程查核，相關缺失包含：「未落實辦理工地勞工安全衛生事項之督導、公共環境與安全之維護及其他工地行政事務」、「未落實辦理安全衛生教育訓練，無相關辦理教材等資料」等，顯見工程現場無合格職業安全衛生人員之管理，縱未發生重大工安事故，已使工程暴露於重大風險之中。另本案經當事人廖君檢舉在案，已影響其任職其他工地之權利。是以，考量申訴廠商之違法及本案履約不實之情節，應屬情節重大無疑。
6.申訴廠商主張六：
申訴廠商成立迄今約30年，承接案件百分之九十為公共工程，從未有違反本法之情事，並非不良廠商，本件僅單一疏失事件，無危害其他機關之虞。
招標機關陳述意見：
申訴廠商過去相關履約成果，與本案履約不實情節無直接關聯，亦無法佐證無違反本法第101條第1項第4款之情事。
7.申訴廠商主張七：
有關上開「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」之缺失，招標機關已處以3萬2,000元懲罰金，相當於上開缺失所為賠償措施。
招標機關陳述意見：
3萬2,000元懲罰金係依契約規定處「懲罰性違約金」，與申訴廠商主張「損害賠償」性質不同，不可一概而論；且缺失賠償措施非情節重大唯一衡量要件，仍應考量招標機關所受損害及相關情節事證。
判斷理由
一、 按本法第101條第1項第4款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。……」同條第4項規定：「機關審酌第1項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。」第102條第4項規定：「第1項及第2項關於異議及申訴之處理，準用第6章之規定。」第103條第1項規定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：一、有第101條第1項第1款至第5款、第15款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起三年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。……」
二、 又招標機關依本法第101條第1項各款通知廠商將刊登政府採購公報，應注意各款適用要件，並查察本法第101條立法理由所載「明定對於廠商有違法或重大違約情形時，……視其結果刊登於政府採購公報，……以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關。」對於不良廠商刊登公報之要件應考量者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為），且應考量比例原則，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符（工程會96年4月16日工程企字第09600151280號函）。故廠商如有違約情事，如未有前揭考量，即一律予以刊登公報，則與該法第101條之立法目的不符。
三、 申訴廠商就其所屬員工以冒名簽署之「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」作為履約文件，已構成本法第101條第1項第4款「以虛偽不實之文件履約」之要件一節，並不爭執，僅主張申訴廠商違約之情形尚不構成「情節重大」，招標機關通知申訴廠商將刊登政府採購公報，有違比例原則等語。
四、 而招標機關主張本案申訴廠商自原職安人員廖君109年4月9日離職之日起，工程現場無合格職業安全衛生人員管理，又為隱瞞工地無人管理之情事，由其員工冒名簽署「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」之履約文件，營造正常運作之表象，使機關及工程長期暴露於職業安全之風險，確有違反本法第101條第1項第4款之情事。惟查：
(一)申訴廠商主張招標機關並未受有實質損害，故其違約情節尚非重大，惟招標機關主張按最高行政法院109年度上字第1097號裁定，廠商以虛偽不實之文件履約（其駐廠人員中有代理主任工程師及清潔人員被偽造簽到退之情形），有影響採購品質之可能或危險，尚不以肇致危險結果或發生實害為必要等語，而該案為臺北市政府環境保護局「107年度機電設備平時維護專業服務採購案」，屬於垃圾焚化廠之維護案，其履約重要工作內容為維修保養、搶修焚化爐之機電設備及整修，契約特重人力配置，所派任之10名專業技術人員及1名清潔人員，均需提供專業證照等資料函送機關備查，該案履約屬人性質頗高，如廠商之代理主任工程師及清潔人員被偽造簽名，即為人力短缺，如設備故障，恐因廠商人力短缺造成無法於短時間內修復，致臺北市之垃圾調度及焚化受到嚴重影響，對公益有巨大影響，故最高行政法院採取「不以肇致危險結果或發生實害為必要」尚可理解，惟查本案為一般道路之拓寬工程，履約重要內容並非繫於職安人員，職安人員被偽造簽名，對於道路之拓寬工程所能造成之影響無法與焚化爐相提並論，且該施工位置為潭子聚興產業園區北側聯外道路，該園區於109年10月27日始辦理招商說明會，工程施工時園區廠商尚未進駐前，非屬多數人來人往之地點，所涉及影響公益範圍與上述臺北市政府環境保護局採購案較為輕微。又按本法第101條第1項第4款規定，認定是否情節重大，係考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形，並未以是否考量肇致危險結果或發生實害為要件，故招標機關所引述上開法院裁定，尚無法與本案同一而論，仍須考量本法第101條第1項第4款規定之要件。
(二)申訴廠商主張本案負責工地勞工安全衛生事項督導之工地主任柏○○也將應檢查之項目「1.是否實施勤前教育(含工地預防災變及危害告知)。2.新進勞工是否提報勞工保險(或其他商業保險)資料及安全衛生教育訓練紀錄。3.勞工是否確實配戴個人防護具」完成督導等語，考量原設置職安人員之目的係為了防止職業災害，保障工作者安全及健康，申訴廠商於暫無法找到職安人員接替離職人員下，亦持續由工地主任督導本案工程之勞工安全衛生事項，有相關照片、安全衛生教育訓練紀錄資料以及勤前教育與施工危害因素告知確認單等資料為憑(申證5、6、7、9)，且本案後續業已完成驗收，並未發生職安事件，本案對招標機關而言並未受有實質損害。
(三)又申訴廠商主張於109年4月15日即函報職安人員方○○至監造單位審查(申證4)，並無刻意隱瞞職安人員離職之事，申訴廠商並非惡質之公司，然監造單位審查方君之職安人員資格，因其證照未有回訓證明，已逾期限，故無法聘任方君擔任職安人員。嗣後申訴廠商亦積極聘請職安人員，但因本案金額未達查核金額，且工期短，無法立即尋獲有意願擔任職安人員者，後續申訴廠商方聘請本案品管人員林○○代理本案職安工作。又本案金額未達查核金額，職安人員非屬專任人員，若申訴廠商更熟悉法令，早知本案品管人員林君可代理本案職安工作，一開始即函報林君給監造單位，本可避免後續「工地職業安全衛生施工前檢查紀錄表」代簽、代勾之違法情事發生，故申訴廠商主張其並不知可以由本案品管人員林君兼任職安人員一事，尚非全無理由。
(四)另查政府電子採購網，申訴廠商自80年設立至今已有30多年，並未有列為拒絕往來廠商之紀錄，且其多年來承攬並完成本市許多公共工程，對本市之建設發展，亦有相當貢獻，如逕予刊登政府採購公報，將造成申訴廠商於停權3年期間受有無法投標公共工程之不利益，影響其員工家庭之生計，憲法保障之工作權及財產權受到限制。
五、 本會考量本案招標機關所受損害之輕重、申訴廠商可歸責之程度、後續之實際補救或賠償措施，申訴廠商上述缺失之情事尚未達情節重大之程度，且申訴廠商後續已如期完工，履約期間並無重大違約，又招標機關業已計罰申訴廠商32,000元懲罰性違約金，是以，倘逕予刊登政府採購公報，將受3年之停權，其憲法保障之工作權及財產權受到限制，所造成之後果及損害均非常嚴重。本會認採此刊登政府採購公報之制裁方法所造成之損害，與所欲達成目的(即採購秩序之維持)之利益，顯失均衡，故招標機關所為之停權通知及異議處理結果，有違反比例原則。
六、 綜上，本會尚難逕依既有之卷證資料得出申訴廠商有構成本法第101條第1項第4款規定行為之心證，招標機關擬將申訴廠商刊登政府採購公報，於法尚非有據，異議處理結果遞予維持，亦有未洽，應予撤銷。另兩造於本案之其餘主張與陳述，均不影響審議判斷結果，爰不逐一加以論究。
七、 至於申訴審議費用負擔部分，非屬申訴審議範圍之事項，依採購申訴審議規則第11條第10款規定，應不予受理。
八、 據上論斷，本件申訴部分有理由，部分不受理，爰依本法第102條第4項規定準用第82條第1項前段規定及第79條規定，判斷如主文。
中華民國110年8月5日

本審議判斷視同訴願決定，不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。