臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：106020)
府授法申字第1060184018號
申訴廠商 00汽車修配廠（即吳00） 臺中市清水區下湳里00路000之0號
代理人 蔡慶文律師 臺中市西區大墩十街8號
招標機關 臺中市政府環境保護局 臺中市西區民權路99號
代表人 白智榮 同上
代理人 劉勇志 同上
　　上列申訴廠商因不服招標機關就「106年度各式環保車輛、機具維修保養案大甲、大安、外埔、清水及梧棲區」所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經民國（下同）106年8月16日委員會議審議判斷如下：
主文
有關106年4月17日中市環清字第1060037517號函終止契約及同日中市環秘字第1060037241號函不發還部分履約保證金部分申訴不受理，其餘申訴駁回。

事實
緣申訴廠商就招標機關所辦理之「106年度各式環保車輛、機具維修保養案 大甲、大安、外埔、清水及梧棲」採購案 (下稱本案)，因不服招標機關以106年4月17日中市環清字第1060037517號函認申訴廠商有政府採購法(下稱本法)第50條第1項第5款情形而撤銷決標並終止契約及同日中市環秘字第1060037241號函認有本法第31條第2項第8款情形而追繳押標金並不發還部分履約保證金，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關106年5月3日中市環秘字第1060045001號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果及招標機關關於撤銷決標、終止契約、追繳押標金並不發還部分履約保證金部分均撤銷。
貳、事實及理由
一、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第96條第1項定有明文。是機關辦理採購，發現廠商有本法第50條及第31條情事而欲為相應處分時，應將其事實及理由通知廠商，俾得確定所為處分之客體範圍，據以與其他行政處分為區別，並判斷作成處分時，已否正確認定事實暨適用法律。然本件招標機關於中市環清字第1060037517號函及中市環秘字第1060037241號函僅謂申訴人參與系爭採購案公開招標時，與另間得標廠商峻銘汽車拖吊有限公司（下稱銘汽公司）之投標文件中授權委託書受委託人欄位為同一人書寫且押標金為同一人繳納云云，就前開情形何以屬於本法第50條第1項第5款之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」？為何該當同法第31條第2項第8款「影響採購公正之違反法令行為」？所憑法令依據、客觀證據及理由為何？俱未見招標機關所為中市環清字第1060037517號函及中市環秘字第1060037241號函中詳為說明，且經申訴人提出異議後，招標機關106年5月3日中市環秘字第1060045001號函覆不予接受申訴人異議，亦未敘明理由。是招標機關所為中市環清字第1060037517號函及中市環秘字第1060037241號函顯違反行政程序法第96條第1項規定，其處分顯有重大瑕疵而應予撤銷。
二、本件並無本法第50條第1項第5款情形，亦無系爭採購案之契約書第16條、（一）、2規定之違反：
(一)行政院公共工程委員會（下稱工程會）雖就本法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，以91年11月27日工程企字第09100516820號令明定：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」等語。惟本法第50條第1項第5款係為防止同一標案內之假性競爭而設，且從上開工程企字第09100516820號令用語係稱如有所列情形之一「得」依本法第50條第1項第5款辦理，而非「應」依本法第50條第1項第5款辦理，可知非一但有上開工程企字第09100516820號令情形，即屬本法第50條第1項第5款之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，仍須有積極證據足以證明該標案有假性競爭。
(二)徵諸招標機關中市環清字第1060037517號函及中市環秘字第1060037241號函內容，均稱申訴人與另間得標廠商峻銘汽車拖吊有限公司（下稱峻銘公司）投標文件中授權委託書受委託人欄位為同一人書寫且押標金為同一人繳納云云。惟：
1.申訴人既然委託周沛涵小姐前往招標機關辦理系爭採購案招標事宜，則該授權委託書之「受任人」欄位由受任人即周沛涵小姐親筆書寫，何來異常之有？再者，申訴人之投標文件，並非全數均由周00小姐填寫，而係委託周00小姐前往招標機關辦理系爭採購案招標事宜，始要求周00小姐於授權委託書之「受任人」欄位上親自簽名並填寫其個人資料，故周沛涵小姐並非為申訴人填寫投標文件，而係以受任人之意思於授權委託書上簽名而已。又所謂投標文件，其內容眾多，申訴人之其餘投標文件，均非由周沛涵小姐填載，且經申訴人與填載投標文件之人確認，其並無填寫另間得標廠商峻銘公司投標文件之舉止，是招標機關依此認定申訴人與另間得標廠商峻銘公司之投標文件均係由同一人所為？又觀諸投標文件之各項內容，便可知委託書並非左右投標結果之主要內容，亦無關投標之金額，故不得僅以周00小姐於授權委託書之「受任人」欄位簽名，即認定周00小姐有填寫申訴人之投標文件，而應以其填寫之投標文件內容就投標、得標與否至屬重要，否則，無異將投標文件泛指為舉凡招標機關公告者均屬之，凡在不同文件上任一地方出現同一人之筆跡，亦屬之，未免無限擴張，實難眾服。
2.所謂押標金由同一人繳納所指者，應係指押標金金額實際之出資者而言，不應擴張至由同一人辦理存、匯款、開具銀行本票或購買匯票等作業。本件申訴人之押標金確實係由申訴人支付，申訴人亦無為另間得標廠商峻銘公司繳納押標金之情形。而周沛涵小姐僅係單純受申訴人委託而前往臺灣銀行以本行支票方式開具押標金，此觀該張本行支票申請人欄位載明「啟宏汽車修配廠」（即申訴人），並非周00小姐，即可為證。至於周00小姐是否有為另間得標廠商00公司填寫投標文件或為其他事務，申訴人並不知悉。乃招標機關並無申訴人與另間得標廠商峻銘公司之投標文件均由同一人填載，且押標金均由同一人出資之客觀證據，單憑周沛涵小姐因基於受任人身分而於申訴人之授權委託書上簽名遽謂符合「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者」，並以周沛涵小姐為申訴人前往開具用以支付押標金之臺灣銀行本票，遽認申訴人與另間得標廠商峻銘公司之押標金係由同一人繳納，顯非可採。
三、經查詢，本件申訴人與另間得標廠00公司間負責人、董事、股東結構不同，亦無相互持股或出資，營業項目亦有區別，招標機關並無足資證明申訴人與另間得標廠商峻銘公司間有合意影響本件採購公正性之直接證據，且未就其認為本件採購公正性如何因此受影響敘明理由。再退步言，縱周沛涵小姐在受申訴人委託前往招標機關辦理系爭採購案招標事宜後，復為另間得標廠商峻銘公司填寫文件或處理事務，對申訴人而言，前既已完成投標事宜，根本不知亦殊難想像嗣後竟有上開情事發生，無端遭受牽連，實屬無辜。故而，縱撤銷決標，亦應只針對另間得標廠商峻銘公司，而非不分案件情節，不論行為者之主觀，一律撤銷全部採購案之決標，否則，無異詔告有心人士未來或可藉此舉妨礙他人得標。乃招標機關竟未慮及此，單以上情撤銷本件採購案之決標並主張終止契約、追繳押標金，且不發還部分履約保證金，於法自有未合。
四、另本件申訴人既無招標機關所指關於申訴人與他得標廠商00公司有投標文件係由同一人所為及押標金由同一人繳納之情事，即無本法第50條第1項第5款之情事，加以投標機關並無另外列舉有關之積極證據說明申訴人有何影響採購公正之違反法令行為，故投標機關不得依本法第31條第2項第8款追繳本件之押標金，亦無與申訴人終止契約並拒絕發還部分履約保證金之理由。
□招標機關陳述意旨
一、本案於106年2月6日下午2點辦理開標作業，原共計有4家廠商投標，分別為申訴廠商、00公司、00汽車維修廠及00汽車修配廠，開標前形式合格投標廠商共計4家，經審標結果：00汽車修配廠未檢附押標金支票，違反投標須知第21條之規定，實質審查合格共計3家，接續開價格封，申訴廠商、00公司、00汽車維修廠報價皆為99％，已在底價99%以下，經主持人宣布申訴廠商、00公司及00汽車維修廠為本案得標廠商。然於106年3月6日經招標機關政風室發現得標廠商間疑有重大異常關聯，招標機關乃以106年3月13日中市環秘字第1060025982號函請申訴廠商與峻銘公司提出說明，經確認本案得標廠商間具有重大異常關聯，合先敘明。
二、本案調查所得情形如下：
(一)投標文件內容由同一人繕寫部分：
1.本案經比對申訴廠商與峻銘公司投標文件資料發現委託書字跡雷同乙事，經查明如下:
(1)00公司受委託出席開標人員周00陳述意見略以:「00汽車拖吊有限公司登記負責人為:林00，實際經營人為林00，彼此為夫妻關係，…因其告知知曉招標訊息太晚又想參與投標，可是沒經驗及時間，請本人周鼎綸代表出席，…因本人工作忙碌，請妹妹周沛涵填寫該公司受委託人資料…。」。
(2)而依申訴廠商受委託出席開標人員周00陳述意見略以:「啟宏汽車修配廠原負責人為父親:周00，先父於105年4月27日逝世後改由母親擔任負責人，因母親年事已高且身體狀況不太好無法出席開標，委由我代表出席；委託書中受託人資料為本人填寫，哥哥(周00)因工作忙碌請我幫忙填寫峻銘公司委託書中受託人資料。」。
2.為此，本案申訴廠商與00公司檢附之委託書均由周0繕寫，符合「招標文件內容由同一人繕寫」。
(二)押標金由同一人或同一廠商繳納部分：
1.上述委託書字跡相同經說明為周00繕寫，經比對申訴廠商申請台灣銀行本行支票申請書代收入傳票中申請人字跡相同，00公司投標所檢附台灣銀行號碼FA1687628支票作為押標金應為周沛涵所申請購買。
2.而00公司投標時檢附郵政匯票號碼11650504204(金額19萬元)及號碼11650504198(金額40萬元)之匯票作為押標金，經查亦由周沛涵於106年2月4日向台中港郵局申請購買，其字跡與00公司申請押標金字跡相同。
3.據上，本案申訴廠商與峻銘公司檢附之押標金均由周00申請購買，符合「押標金由同一人或同一廠商繳納」。
(三)綜上，申訴廠商及00公司投標文件有「投標文件內容由同一人繕寫」及「押標金由同一人或同一廠商繳納」情事，符合本法第50條第1項第5款所定重大異常關聯情事。
三、關於最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議，工程會業以104年7月17日工程企字第10400225210號令就該會依採購法第31條第2項第8款認定屬「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」情形，刊登於行政院公報，並修正投標須知範本，招標機關參用行政院公共工程委員會投標須知範本並加入解釋函令相關規定，詳本案投標須知第7條一併公告「依本法第31條第2項辦理不發還或追繳押標金之執行程序」等招標文件，顯已依行政院公共工程委員會104年10月20日工程企字第10400288400號解釋函「…如有需執行採購法第31條第2項第8款之情形者，依投標須知所載之上開令通知廠商並附記採購法規定之廠商救濟途徑、期間及受理機關等教示內容」之規定辦理。
四、追繳並不予發還押標金自應刊登政府公報或新聞紙始生效力，招標機關於106年1月5日公告旨揭採購案件時，招標公告已一併公告「依府採購法第31條第2項辦理不發還或追繳押標金之執行程序」，是以，招標機關在執行本法第31條第2項第8款之情形上於法有據。
判斷理由
一、 採購申訴審議規則第11條第8款規定：「申訴事件有下列情形之一者，應提申訴會委員會議為不受理之決議：…。八、採購履約爭議提出申訴，未申請改行調解程序者。」
本法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」（同本案投標須知第21條四（三））第50條規定：「（第1項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。…。（第2項）決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。…。」。
工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依本法第51條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」（同本案投標須知第17條第4項）104年7月17日工程企字第10400225210號函釋略以：「機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購法第31條第2項第8款認定屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』情形，並自即日生效：…。二、有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一。…。」
行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
民法第224條規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。但當事人另有訂定者，不在此限。」
二、 有關本案申訴書請求撤銷招標機關關於終止契約及不發還履約保證金等2部分，係屬履約爭議調解事項，經本會106年6月16日預審會議中委員曉諭申訴廠商改行調解程序，然其並未另行申請調解，故此部分依採購申訴審議規則第11條第8款規定應不予受理。
三、 查申訴廠商、峻銘公司、龍城汽車維修廠為本案得標廠商，經招標機關之政風單位發現申訴廠商、00公司之受託人（即周00、周00）戶籍地址同一，且渠等母親均為申訴廠商之負責人，且比對2家廠商投標文件之委託書之字跡，二者之受託人、身分證字號及地址欄為字跡雷同，疑為同一人繕寫，其間似有重大異常關聯。招標機關遂請申訴廠商與峻銘公司提出說明，經峻銘公司受委託出席開標人員周00陳述意見略以:「00汽車拖吊有限公司登記負責人為:林00，實際經營人為林00，彼此為夫妻關係，…因其告知知曉招標訊息太晚又想參與投標，可是沒經驗及時間，請本人周00代表出席，…因本人工作忙碌，請妹妹周00填寫該公司受委託人資料…。」；另申訴廠商受委託出席開標人員周00陳述意見略以:「00汽車修配廠原負責人為父親:周00，先父於105年4月27日逝世後改由母親擔任負責人，因母親年事已高且身體狀況不太好無法出席開標，委由我代表出席；委託書中受託人資料為本人填寫，哥哥(周00)因工作忙碌請我幫忙填寫00公司委託書中受託人資料。」云云；另比對00公司投標時檢附郵政匯票號碼11650504204(金額19萬元)及號碼11650504198(金額40萬元)之匯票作為押標金之郵局匯票申請書影本，及申訴廠商投標所檢附台灣銀行號碼FA1687628支票之台灣銀行本行支票申請書代收入傳票影本，2者之申請人字跡均相似。上述事實有上開2人之陳述意見表、委託書、身份證、郵局匯票申請書及台灣銀行本行支票申請書代收入傳票等影本可證。依據上開陳述及證據，可認本案之事實如下：
(一)申訴廠商之負責人為周00之母親，其委託周00出席開標，其中受委託人及住址為周00填寫。
(二)00公司委託周鼎綸出席開標，委託書上受委託人及住址為周00填寫。
(三)周00與周00為兄妹關係。
(四)00公司與申訴廠商之個別投標文件，並非全由周00填寫。
(五)申訴廠商投標之押標金-臺灣銀行本行支票係由周00填寫及購買。
(六)00公司投標之押標金-郵政匯票申請單與申訴廠商投標之押標金-臺灣銀行本行支票申請書之字跡相同，似均由周00填寫購買。
綜上，本案申訴廠商與00公司間符合工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令（同本案投標須知第17條第3項規定）中所規定之「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。」及「押標金由同一人或同一廠商繳納者。」，得依本法第50條第1項第5款規定之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理，雖申訴廠商辯稱上開行為均由周沛涵所為，申訴廠商並不知情，惟按行政罰法第7條第2項及民法第224條規定，申訴廠商對於其代理人之行為自應負責，故招標機關依據本法第50條第2項規定以106年4月17日中市環清字第1060037517號函撤銷決標；並參照工程會104年7月17日工程企字第10400225210號令意旨，依本法31條第1項第8款規定以同日中市環秘字第1060037241號函追繳押標金，實屬合法有據，應予以維持。
四、至於申訴廠商參照最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議，質疑工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令之合法性乙節，經查工程會業以104年7月17日工程企字第10400225210號令就該會依本法第31條第2項第8款認定屬「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」情形，刊登於行政院公報，並修正投標須知範本，本案招標機關採用上開範本招標，其合法性應無疑義。
五、查本法相關法令雖未限定投標文件應由投標廠商自行書寫及具有一定親屬關係之廠商不得同時參與採購，惟如該等廠商同時參與同一採購時，彼此之間即存有競爭關係，其若真有意競爭取得標案，理應避免對方有知悉其標價之機會，縱因知曉招標消息太晚且無經驗及時間，峻銘公司按理不應委任競爭廠商負責人之子代為投標，並將自身投標文件交其填寫，及委託其繳交押標金，讓申訴廠商有得知00公司標價之可能性，其形式上係不同廠商參與投標競爭，實質上屬假性競爭之行為，正為本法第50條第1項第5款規定之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」所禁止（該款立法理由參照），更何況2家廠商之標單報價皆為折率99％，確有影響採購決標公正性之嫌。
六、據上論斷，招標機關以106年4月17日中市環清字第1060037517號函撤銷決標及以同日中市環秘字第1060037241號函追繳押標金，並以106年5月3日中市環秘字第1060045001號函維持原決定之異議處理結果，揆諸上開法令，依法並無違誤，應予以維持。本件申訴部分無理由部分不受理，爰依本法第82條第1項前段及採購申訴審議規則第11條第8款規定判斷如主文。
中華民國106年8月16日

本審議判斷視同訴願決定，申訴廠商如不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。