臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：106019)
府授法申字第1060183925號
申訴廠商 00000000有限公司 臺中市清水區00路000巷00號0樓
代表人 林00 同上
代理人 戴君容律師 同上
招標機關 臺中市政府環境保護局 臺中市西區民權路99號
代表人 白智榮 同上
代理人 劉勇志 同上
　　上列申訴廠商因不服招標機關就「106年度各式環保車輛、機具維修保養案大甲、大安、外埔、清水及梧棲區」所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經民國（下同）106年8月16日委員會議審議判斷如下：
主文
有關106年4月17日中市環清字第1060037517號函終止契約及同日中市環秘字第1060037241號函不發還部分履約保證金部分申訴不受理，其餘申訴駁回。
事實
緣申訴廠商就招標機關所辦理之「106年度各式環保車輛、機具維修保養案大甲、大安、外埔、清水及梧棲」採購案 (下稱本案)，因不服招標機關以106年4月17日中市環清字第1060037517號函認申訴廠商有政府採購法(下稱本法)第50條第1項第5款情形而撤銷決標並終止契約及同日中市環秘字第1060037241號函認有本法第31條第2項第8款情形而追繳押標金並不發還部分履約保證金，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關106年5月3日中市環秘字第1060044692號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果及招標機關關於撤銷決標、終止契約、追繳押標金並不發還部分履約保證金部分均撤銷。
貳、事實及理由
一、本件申訴廠商因第1次參與投標，對於投標時須檢附文件資料及如何填寫投標文件、繳納押標金等程序較不明瞭，為免程序錯誤致喪失資格，故央請舊識周鼎綸協助填寫投標文件及代為處理押標金繳納等文書作業，申訴廠商並將投標文件中之授權委託書交付周鼎綸，請周鼎綸確認若開標當日能撥空代表或陪同申訴廠商出席，則將授權委託書填載完畢後送回申訴廠商。嗣周鼎綸將繳納押標金所需之郵政匯票連同授權委託書一併交還申訴廠商，申訴廠商見周鼎綸願情義相挺，相當感動，因截止投標時間在即，申訴廠商確認投標文件內之申訴廠商資料均正確後旋著手投標作業，其後亦順利取得本件標案。孰料竟收到招標機關上開2函，惟申訴廠商並無上開2函所指情事。
二、本件申訴廠商之押標金確實係由申訴廠商自行支付，與啟宏汽車修配廠（下稱啟宏廠）無關。至於周鼎綸是否親自處理申訴廠商委辦事務，或再交予第三人處理，或同時受第三人啟宏廠委託處理投標，既與申訴廠商無關，且為周鼎綸私事，申訴廠商本不會過問。是招標機關認為申訴廠商之投標文件中之授權委託書受委託人欄位，與啟宏廠之授權委託書為同一人書寫，且申訴廠商之押標金與啟宏廠為同一人繳納。惟查，授權委託書之受委託人欄位，僅係投標文件之一部分，亦非主要、重要部分，僅受委託代寫授權委託書之受委託人欄位，並不因此而獲知投標廠商之投標價格，何來影響採購公正性可言？倘僅因投標文件中，非屬投標價格之某一部分文字由同一人書寫，即遽謂投標文件內容有重大異常關聯，未免過苛。又申訴廠商已一再強調，其押標金確實係由申訴廠商自行支付，而申訴廠商自101年成立迄今，營業狀況正常，並有穩定交易與資金來源，顯非虛設公司商號，自不容招標機關在毫無所據下，遽謂申訴廠商繳納之押標金係與啟宏廠同源。再者，於招標機關中市環清字第1060037517號函及中市環秘字第1060037241號函中俱未見具體說明，其證據為何？有何重大異常關聯？申訴廠商如何提供有利資料與答辯。招標機關並有違反行政程序法第96條第1項第2款未敘明處分理由之情形。退萬步言，縱為同一人書寫，若非申訴廠商指示，申訴廠商亦毫無所知，則此申訴廠商實屬不可歸責。
三、再按本法第50條第1項旨在避免、防止採購過程中足以威脅自由市場競爭機制之可疑行為；同法第31條第2項之法規範作用則為：「在確認競標者在競標過程中之行為已實際破壞『自由市場效率』競爭機制情況下，為了制裁競標者這種「實害」行為，將原本預供（締約成功後）債務不履行賠償使用之預繳押標金予以沒收」，帶有懲罰嚴重違規競標者之作用，而具備行政罰之規範特徵，故須確定產生實害結果（實質妨害到招標案中之自由市場競爭機制），方有處罰之正當性，若僅有「嫌疑」，排除其競標資格即已能達成公部門維護公共利益之目標，否則單以有合理懷疑即行沒收押標金，顯有違比例原則。由此可知，二者法規範功能不同，故本法第50條第1項第5款所稱之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」與本法第31條第2項第8款所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」自不能劃上等號，亦即，並非所有「投標文件內容有重大異常關聯」之情事均可該當於本法第31條第2項第8款所稱「影響採購公正違反法令行為」之構成要件，仍需視具體個案中之競標者行為是否已經實際發生破壞自由市場競爭機制之結果。再者，倘不論具體個案情形是否影響採購公正性、違反法令，亦不論不同投標廠商間投標文件之一部或全部由同一人書寫，或押標金委請同一人代辦之原因，且未探究不同投標廠商間之關聯性，單以前開情事遽認不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯並影響採購公正性，本法第31條第2項第8款何須將「影響採購公正違反法令行為」設為構成要件？最高行政法院101年判字第219號判決：「……廠商是否有借用或冒用他人名義或證件投標於不同標案情事，而構成政府採購法第31條第2項第2款、第3款不予發還押標金之要件，則須提出積極證據加以證明，尚難僅以其押標金係由同一人繳納、營業地址相同或投標文件內容有部分一致等情為由，推測該廠商係為圖規避限制，假冒他人名義或以借牌等不正方式投標，達其實質取得多項標案之目的。且縱使有借用或冒用他人名義或證件投標於不同標案情事，因彼此並無競爭關係，亦不會發生假性競爭行為，僅屬政府採購法第31條第2項第2款、第3款及第50條第1項第3款之規制範疇，尚難援引政府採購法第31條第2項第8款及第50條第1項第5款加以規制。」等語，亦可供參照。況此作法對於本有行政庶務作業互助之投標廠商間（如：辦公處所鄰近，前往郵局、銀行之類或會互相支援等），或相當不便，或須蒙受招標機關誤會之冤。
四、依最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議：「政府採購法第31條第2項第8款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（臺北高等行政法院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函，將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」，招標機關所援引之行政院公共工程委員會（下稱工程會）「依政府採購法第31條第2項辦理不發還或追繳押標金之執行程序」，依上開說明，應依行政程序法第157條第3項規定刊登政府公報或新聞紙發布始生效，惟工程會並未依法辦理，招標機關以尚未生效之「依政府採購法第31條第2項辦理不發還或追繳押標金之執行程序」為其追繳押標金之基礎，顯屬無據。
□招標機關陳述意旨
一、本案於106年2月6日下午2點辦理開標作業，原共計有4家廠商投標，分別為申訴廠商、啟宏廠、龍城汽車維修廠及高官汽車修配廠，開標前形式合格投標廠商共計4家，經審標結果：高官汽車修配廠未檢附押標金支票，違反投標須知第21條之規定，實質審查合格共計3家，接續開價格封，申訴廠商、啟宏廠、龍城汽車維修廠報價皆為99％，已在底價99%以下，經主持人宣布申訴廠商、啟宏廠及龍城汽車維修廠為本案得標廠商。然於106年3月6日經招標機關政風室發現得標廠商間疑有重大異常關聯，招標機關乃以106年3月13日中市環秘字第1060025982號函請申訴廠商與啟宏廠提出說明，經確認本案得標廠商間具有重大異常關聯，合先敘明。
二、本案調查所得情形如下：
(一)投標文件內容由同一人繕寫部分：
1.本案經比對申訴廠商與啟宏廠投標文件資料發現委託書字跡雷同乙事，經查明如下:
(1)申訴廠商受委託出席開標人員周鼎綸陳述意見略以:「峻銘汽車拖吊有限公司登記負責人為:林芳存，實際經營人為林宗緯，彼此為夫妻關係，…因其告知知曉招標訊息太晚又想參與投標，可是沒經驗及時間，請本人周鼎綸代表出席，…因本人工作忙碌，請妹妹周沛涵填寫該公司受委託人資料…。」。
(2)而依啟宏廠受委託出席開標人員周沛涵陳述意見略以:「啟宏汽車修配廠原負責人為父親:周水金，先父於105年4月27日逝世後改由母親擔任負責人，因母親年事已高且身體狀況不太好無法出席開標，委由我代表出席；委託書中受託人資料為本人填寫，哥哥(周鼎綸)因工作忙碌請我幫忙填寫峻銘公司委託書中受託人資料。」。
2.為此，本案申訴廠商與啟宏廠檢附之委託書均由周沛涵繕寫，符合「招標文件內容由同一人繕寫」。
(二)押標金由同一人或同一廠商繳納部分：
1.上述委託書字跡相同經說明為周沛涵繕寫，經比對啟宏廠申請台灣銀行本行支票申請書代收入傳票中申請人字跡相同，啟宏廠投標所檢附台灣銀行號碼FA1687628支票作為押標金應為周沛涵所申請購買。
2.而申訴廠商投標時檢附郵政匯票號碼11650504204(金額19萬元)及號碼11650504198(金額40萬元)之匯票作為押標金，經查亦由周沛涵於106年2月4日向台中港郵局申請購買，其字跡與啟宏廠申請押標金字跡相同。
3.據上，本案申訴廠商與啟宏廠檢附之押標金均由周沛涵申請購買，符合「押標金由同一人或同一廠商繳納」。
(三)綜上，申訴廠商及啟宏廠投標文件有「投標文件內容由同一人繕寫」及「押標金由同一人或同一廠商繳納」情事，符合本法第50條第1項第5款所定重大異常關聯情事。
三、關於最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議，工程會業以104年7月17日工程企字第10400225210號令就該會依本法第31條第2項第8款認定屬「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」情形，刊登於行政院公報，並修正投標須知範本，招標機關參用工程會投標須知範本並加入解釋函令相關規定，詳本案投標須知第7條一併公告「依政府採購法第31條第2項辦理不發還或追繳押標金之執行程序」等招標文件，顯已依工程會104年10月20日工程企字第10400288400號解釋函「…如有需執行採購法第31條第2項第8款之情形者，依投標須知所載之上開令通知廠商並附記採購法規定之廠商救濟途徑、期間及受理機關等教示內容」之規定辦理。
四、追繳並不予發還押標金自應刊登政府公報或新聞紙始生效力，招標機關於106年1月5日公告旨揭採購案件時，招標公告已一併公告「依府採購法第31條第2項辦理不發還或追繳押標金之執行程序」，是以，招標機關在執行本法第31條第2項第8款之情形上於法有據。
判斷理由
一、 採購申訴審議規則第11條第8款規定：「申訴事件有下列情形之一者，應提申訴會委員會議為不受理之決議：…。八、採購履約爭議提出申訴，未申請改行調解程序者。」
本法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」（同本案投標須知第21條四（三））第50條規定：「（第1項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。…。（第2項）決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。…。」。
工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依本法第51條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」（同本案投標須知第17條第4項）104年7月17日工程企字第10400225210號函釋略以：「機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購法第31條第2項第8款認定屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』情形，並自即日生效：…。二、有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一。…。」
行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
民法第224條規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。但當事人另有訂定者，不在此限。」
二、 有關本案申訴書請求撤銷招標機關關於終止契約及不發還履約保證金等2部分，係屬履約爭議調解事項，經本會106年6月16日預審會議中委員曉諭申訴廠商改行調解程序，然其並未另行申請調解，故此部分依採購申訴審議規則第11條第8款規定應不予受理。
三、 查申訴廠商、啟宏廠、龍城汽車維修廠為本案得標廠商，經招標機關之政風單位發現申訴廠商、啟宏廠之受託人（即周沛涵、周鼎綸）戶籍地址同一，且渠等母親均為啟宏廠之代表人，經比對2家廠商投標文件之委託書之字跡，二者之受託人、身分證字號及地址欄為字跡雷同，疑為同一人繕寫，其間似有重大異常關聯。招標機關遂請申訴廠商與啟宏廠提出說明，經申訴廠商受委託出席開標人員周鼎綸陳述意見略以:「峻銘汽車拖吊有限公司登記負責人為:林芳存，實際經營人為林宗緯，彼此為夫妻關係，…因其告知知曉招標訊息太晚又想參與投標，可是沒經驗及時間，請本人周鼎綸代表出席，…因本人工作忙碌，請妹妹周沛涵填寫該公司受委託人資料…。」；另啟宏廠受委託出席開標人員周沛涵陳述意見略以:「啟宏汽車修配廠原負責人為父親:周水金，先父於105年4月27日逝世後改由母親擔任負責人，因母親年事已高且身體狀況不太好無法出席開標，委由我代表出席；委託書中受託人資料為本人填寫，哥哥(周鼎綸)因工作忙碌請我幫忙填寫峻銘公司委託書中受託人資料。」云云；另比對申訴廠商投標時檢附郵政匯票號碼11650504204(金額19萬元)及號碼11650504198(金額40萬元)之匯票作為押標金之郵局匯票申請書影本，及啟宏廠投標所檢附台灣銀行號碼FA1687628支票之台灣銀行本行支票申請書代收入傳票影本，2者之申請人字跡相似。上述事實有上開2人之陳述意見表、委託書、身份證、郵局匯票申請書及台灣銀行本行支票申請書代收入傳票等影本可證。依據上開陳述及證據，可認本案之事實如下：
(一)啟宏廠之負責人為周沛涵之母親，其委託周沛涵出席開標，其中受委託人及住址為周沛涵填寫。
(二)申請廠商委託周鼎綸出席開標，委託書上受委託人及住址為周沛涵填寫。
(三)周鼎綸與周沛涵為兄妹關係。
(四)啟宏廠與申訴廠商之個別投標文件，並非全由周沛涵填寫。
(五)啟宏廠投標之押標金-臺灣銀行本行支票係由周沛涵填寫及購買。
(六)申訴廠商投標之押標金-郵政匯票申請單與啟宏廠投標之押標金-臺灣銀行本行支票申請書之字跡相同，似均由周沛涵填寫購買。
綜上，本案申訴廠商與啟宏廠間符合工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令（同本案投標須知第17條第3項規定）中所規定之「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。」及「押標金由同一人或同一廠商繳納者。」，得依本法第50條第1項第5款規定之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理，雖申訴廠商辯稱上開行為均由周鼎綸所為，申訴廠商並不知情，惟按行政罰法第7條第2項及民法第224條規定，申訴廠商對於其代理人之行為自應負責，故招標機關依據本法第50條第2項規定以106年4月17日中市環清字第1060037517號函撤銷決標；並參照工程會104年7月17日工程企字第10400225210號函令，依本法31條第1項第8款規定以同日中市環秘字第1060037241號函追繳押標金，實屬合法有據，應予以維持。
四、至於申訴廠商參照最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議，質疑工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令之合法性乙節，經查工程會業以104年7月17日工程企字第10400225210號令就該會依本法第31條第2項第8款認定屬「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」情形，刊登於行政院公報，並修正投標須知範本，本案招標機關採用上開範本招標，其合法性應無疑義。
五、查本法相關法令雖未限定投標文件應由投標廠商自行書寫及具有一定親屬關係之廠商不得同時參與採購，惟如該等廠商同時參與同一採購時，彼此之間即存有競爭關係，其若真有意競爭取得標案，理應避免對方有知悉其標價之機會，縱因知曉招標消息太晚且無經驗及時間，申訴廠商按理不應委任競爭廠商負責人之子代為投標，並將自身投標文件交其填寫，及委託其繳交押標金，讓啟宏廠有得知申訴廠商標價之可能性，其形式上係不同廠商參與投標競爭，實質上屬假性競爭之行為，正為本法第50條第1項第5款規定之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」所禁止（該款立法理由參照），更何況2家廠商之標單報價皆為折率99％，確有影響採購決標公正性之嫌。
六、據上論斷，招標機關以106年4月17日中市環清字第1060037517號函撤銷決標及以同日中市環秘字第1060037241號函追繳押標金，並以106年5月3日中市環秘字第1060044692號函維持原決定之異議處理結果，揆諸上開法令，依法並無違誤，應予以維持。本件申訴部分無理由部分不受理，爰依本法第82條第1項前段及採購申訴審議規則第11條第8款規定判斷如主文。
中華民國106年8月16日

本審議判斷視同訴願決定，申訴廠商不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。