臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：106004)
府授法申字第1060085047號
申訴廠商 善○殯儀有限公司 臺北市○區○路○段○巷○號○樓
代表人 許○傑 同上
代理人 吳建寰律師 臺中市西區英才路499號3樓
招標機關 臺中市豐原區公所 臺中市豐原區市政路2號
代表人 唐○滄 同上
代理人 謝○助 同上
　　上列申訴廠商因不服招標機關就「臺中市豐原區第五公墓有（無）主墳墓遷葬暨廢棄物清除勞務採購」所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經民國106年4月18日委員會議審議判斷如下：
主文
申訴駁回。
事實
緣申訴廠商就招標機關所辦理之「臺中市豐原區第五公墓有（無）主墳墓遷葬暨廢棄物清除勞務採購」 (下稱本案)，因不服招標機關以民國（下同）105年12月20日中市豐民字第1050038379號函，通知擬依政府採購法(下稱本法)第101條第1項第12款規定，將申訴廠商刊登政府採購公報，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關105年12月30日中市豐民字第1050039371號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果撤銷。
貳、事實及理由
一、申訴廠商在施工期間已依約設立乙種圍籬，在圍籬遭颱風破壞後再花費新台幣(下同)198,000元重建乙種圍籬，后在申訴廠商不知情之情況下發生遭盜採砂石並棄置廢棄物之情事，此非可歸責於申訴廠商。另本件刑事案件目前仍在偵查階段，尚難遽認申訴廠商確有招標機關所指違反環保法規重大之事實，招標機關於105年11月23日通知申訴廠商終止契約確與本案契約第16條(一)6、14及15規定之終止事由不符，難認申訴廠商有何可歸責之處。
二、申訴廠商於105年9月20日申請延後復工，招標機關同意申訴廠商自105年11月22日復工並於105年12月19日竣工，申訴廠商於停工期間善盡管理之責，並於105年11月11日依改善計畫書花費525,000元(含稅)清運墓區工地營建廢棄物，招標機關突於105年11月23日函知終止契約，前後矛盾之舉實令申訴廠商無所適從，益徵申訴廠商確無可歸責之處。申訴廠商於105年11月30日以存證信函表明招標機關終止契約並無理由，招標機關竟於105年12月20日通知因可歸責於申訴廠商事由致終止契約，構成本法第101條第1項第12款之情形，將依本法第102條第3項規定將申訴廠商刊登政府採購公報，該處分顯與事實不符，原異議處理結果未審酌申訴廠商所提相關主張即維持原處分顯屬率斷。
106年2月15日補充理由
申訴廠商依約在工地內貨櫃4個角落裝設4台監視器，監視出入工地之車輛及人員，並在工地四周裝設甲種圍籬，惟因契約內並無另外聘僱專人監看監視器之預算，故未聘請專人監看，監視器並無遠端監控設備，除部分監視畫面已有電腦截圖外，其餘畫面因存放於貨櫃中監視器主機內，已連同4台監視器遭破壞，故申訴廠商僅能提供遭破壞前之部分監視畫面之截圖。
□招標機關陳述意旨
一、本案經招標機關上網公開招標，由申訴廠商以1,673,364元得標，於104年10月26日簽訂勞務採購契約並於同年11月21日開工，契約工期90日曆天，依契約申訴廠商應於105年2月18日前函報完工。另自105年1月1日起，招標機關墓政業務及人員移撥至臺中市生命禮儀管理處(下稱生管處)，惟本案相關文書作業仍由招標機關續辦，現場督工部分由招標機關移撥人員(現為生管處人員)執行至完成驗收決算為止，合先敘明。
二、查105年1月22日臺中市調查處(下稱調查處)疑本案工地涉有刑事不法情形，生管處主任要求申訴廠商立即停工。調查處並於105年1月27日函請相關單位、廠商及招標機關於105年2月1日至現場會勘。會勘紀錄載明工地有土方短少及遭傾倒垃圾等情事，其中工地遭傾倒垃圾部分，申訴廠商已報警處理，另短少之土方招標機關委託亞○測量公司測量土方體積，亞○測量有限公司於105年3月14日上午會同調查處、申訴廠商及招標機關人員辦理現地開挖測量，由成果報告推估本案工地現場礫石土短少約67,846立方公尺，每立方公尺價值約595元；外來土方（含廢棄物）約40,057立方公尺，清除費用每立方公尺約600元；場地復原所需回填土方67,846立方公尺，每立方公尺價值約400元費用，綜合預估恢復原狀約需經費91,540,970元。另臺灣臺中地方法院檢察署於105年4月13日召集會勘挖掘並由行政院環保署採樣檢測，行政院環保署105年5月11日環署督字第1050036836號函函示工區內有未經主管機關許可提供土地回填一般廢棄物之情形，已涉犯廢棄物清理法第46條第3款行政刑罰規定。綜上，申訴廠商有挖取並回填土方短缺不足暨大量含有違法回填外來之廢棄物之事實無誤。
三、后經臺灣臺中地方法院檢察署105年9月7日以中檢宏忠105他833字第095713號函復招標機關略以：「本案已完成採證程序，工地無保留現狀之必要，請招標機關依既有程序辦理，惟請注意工地管理與工程監督，俾免流弊。」，招標機關遂於105年9月14日函請申訴廠商自105年9月21日起復工，惟申訴廠商申請延後復工，招標機關於105年9月22日函復該申訴廠商於105年11月21日前完成場所垃圾廢棄物清運作業，並於105年11月22日起復工。又生管處為落實工地管理與工程監督，自105年10月6日起委請中○保全股份有限公司24小時派保全人員於工地執勤，惟該公司於105年11月21日函知生管處，保全人員值勤中遭工地人員出言恫嚇，自105年11月21日撤哨。
四、依契約書之工作規範貳、六(六)規定：「工作範圍之墳墓依契約規定挖掘完全及廢棄物清理完成後，廠商應完成場地復原，遷葬期間非經機關同意現場土方不得外運。」有關工地現場礫石土方短少及遭回填外來土方（含廢棄物）情事，檢調單位刻正調查中，為防範申訴廠商不依契約規定復原場地，招標機關已提起民事損害賠償之訴。惟該申訴廠商未依契約妥善管理工地，且出言恫嚇生管處委請值勤人員，致監督困難，已造成招標機關及公產權益嚴重損害，倘由該申訴廠商繼續履約，恐衍生損害更劇，招標機關爰依契約相關規定於105年11月23日終止契約。
五、有關申訴廠商申訴內容表示圍籬遭颱風破壞後已修建圍籬暨遭傾倒垃圾已清理部分，依約本為申訴廠商之義務；另依申訴廠商投標文件之工作計畫書参、一般安全衛生管理、1.勞工部分、i規定：「工地一律嚴禁車輛進出，如工程需要臨時性卸貨或停車，必須事先知會施工所安衛人員核准，並由安全人員向安全衛生管理委員會報備許可」及2.門禁管理規定：「出入工區確實佩帶識別證供警衛查驗。車輛通行，請出示通行證並登記。」；申訴廠商因報價低於底價70%提出說明第五點承諾事項略以：「於本案施工期間內保證廢棄物絕不回填，並依法申報清運，於工區出入口架設4部攝影機，以確保實際清運情事。」。復依契約書之工作規範貳、六、(六)規定，申訴廠商於施作期間為工地管理者，在申訴廠商履約期間，未依契約妥善管理，致工地土方遭人外運及傾倒廢棄物，且大量礫石土短少部分，顯無恢復原狀之可能，損害招標機關及公產權益甚劇，自屬可歸責於申訴廠商之違約事由。又申訴廠商於停工期間花費525,000元（含稅）依改善計畫書清運工區營建廢棄物，工區遭傾倒垃圾部分申訴廠商已向警方報案，自可向傾倒垃圾人求償，其餘外來土方皆留置原處。另申訴廠商已回填之礫石土成分內查有外來之事業廢棄物，已涉及廢棄物清理法第46條之情事，亦屬可歸責於申訴廠商而顯然違反本案契約第8條(八)規定甚明；爰依本案契約第8條(十一)規定，於105年6月1日函知申訴廠商於函到30日內檢具相關事證文件詳予答覆說明，並提出具體改善計畫見復，逾期不理者，招標機關按本法第101條相關規定辦理。惟申訴廠商所提出改善計畫書內，未見就工地現場挖取並回填之礫石土方短缺不足及大量含有違法回填外來之廢棄物，有何具體改善回復原狀之作為，此為申訴廠商應盡之契約義務，無關乎司法刑事責任之判決定讞，招標機關於105年7月15日再函請申訴廠商補正說明，但申訴廠商105年8月5日函復招標機關，請招標機關具體提出依據，申訴廠商有何挖取回填造成土方不足之情。另現場工地人員竟有出言恫嚇生管處委請值勤之保全人員情事，已致監督困難，倘續由申訴廠商繼續履約，恐生損害更劇，爰於105年11月23日以中市豐民字第1050035367號函與申訴廠商終止契約，並無不妥。綜上，申訴廠商未能善盡管理之責，且以不法手段影響公權力監督，致終止契約，確屬本法第101條第1項第12款情事。
判斷理由
一、 按本法第101條第1項第12款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。……」第102條第4項規定：「第1項及第2項關於異議及申訴之處理，準用第6章之規定。」第103條第1項規定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。……二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。……」。
二、 本案招標機關於104年10月26日與申訴廠商簽訂契約，契約金額為1,673,364元，依契約第7條規定，本案履約期限為90日，申訴廠商於104年11月21日開工，預定竣工日為105年2月18日。嗣調查處疑本案涉有刑事不法行為，於105年1月22日命申訴廠商停工，后經調查處會同招標機關及申訴廠商等相關單位至本案工區會勘，發現有土方外運及回填廢棄物等情事。招標機關乃於105年6月1日函請申訴廠商就前揭情事提出具體改善方案，申訴廠商於105年6月28日提出廢棄物處置清理計畫，然就工地礫石土方不足及大量回填外來廢棄物部分未提出具體改善方案，招標機關復於105年7月15日函請申訴廠商提出補正說明，但申訴廠商亦未提出具體說明。嗣招標機關於105年9月22日函請申訴廠商於105年11月21日前完成場所垃圾廢棄物清運作業，后因認申訴廠商就工地礫石土方不足部分遲未提出具體改善方案，爰以申訴廠商未依契約規定善盡管理人責任，致大量礫石土方短少，且顯無恢復原狀之可能，損害招標機關及公產權益甚鉅，自屬可歸責於申訴廠商之事由，於105年11月23日單方終止契約，后以105年12月20日中市豐民字第1050038379號函通知申訴廠商將刊登政府採購公報，申訴廠商不服提出異議，復經招標機關以105年12月30日中市豐民字第1050039371號函維持原決定之異議處理結果，申訴廠商仍表不服，遂向本會提出申訴。
三、 次按「本法第1條規定及第101條之立法理由可知，本法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。而採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致延誤履約期限，或採購契約被解除或終止，即該當第1項第10款所稱『因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限』，或第12款所稱『因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約』，不以全部可歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大及符合比例原則。」(最高行政法院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照)。
四、 依本案契約工作規範貳、六、(一)2、(1)規定略以：「施作期間…對於施作範圍內附近人、車、畜、公私財產及其他墳墓之安全，必須預為規範，倘因疏忽以致發生任何意外及損失，均由廠商負責」及貳、六、(六)規定：「工作範圍之墳墓依契約規定挖掘完全及廢棄物清理完成後，廠商應完成場地復原。本案遷葬期間非經機關同意，現場土方不得外運」。另依申訴廠商投標文件之工作計畫書参、二承諾提供：「二、數位化遠端遙控：於工地出入口增設監視設備，24小時全天候攝錄出入該地之車輛及人員。三、全面性的保全防護網：與聲譽卓著之保全公司簽約…保全人員工作範圍：採輪班制方式，當車輛進出時，將安排一名保全人員…其職掌工作及任務如下：1.確認進出車輛是否為協力廠商或工作人員。…3.管制非相關人員長時於工地周邊滯留，禁止其進入逗留或滋事。」及一般安全衛生管理項下2.門禁管制規定：「出入工區確實佩帶識別證供警衛查驗。車輛通行，請出示通行證並登記。」又申訴廠商因報價低於底價70%提出說明第五點承諾事項略以：「於本案施工期間內保證廢棄物絕不回填，並依法申報清運，於工區出入口架設4部攝影機，以確保實際清運情事。…」揆諸前揭規定，申訴廠商於履約期間除依約負有遷葬暨廢棄物清除義務外，並負有工地管理義務，對於工地內之公產及門禁管理等均應善盡管理人之責任，倘因疏忽致生損失，應由廠商負責。
五、 經查，調查處於105年2月1日會同招標機關及申訴廠商等相關單位至本案工區會勘，會勘紀錄記載略以：「…二、工地現場土方遭外運事後回填…三、工地內遭傾倒垃圾…」，后經招標機關委託亞○測量有限公司辦理土方測量作業，測量成果報告第7頁略以：「(7)…得出外來土之土方量(淨量)約40,057立方公尺(8)…推估原始礫石土方減少總量為67,846立方公尺…」，可知，申訴廠商管理本案工地期間，工地內遭傾倒垃圾及有價土方遭外運，且自前揭測量成果報告觀之，工地土方遭外運數量甚鉅，依經驗法則判斷，非短時間得以載運完成，申訴廠商陳稱不知上述情形，似不符常理。再者，申訴廠商主張工地現場有設置4台監視器，惟因主機遭破壞，無法提出監視畫面，僅提出8張截圖照片為憑。然就照片內容觀之，僅可得知監視器設置位置而無法判斷監視器攝錄範圍及工區出入口車輛及人員進出情況，難以證明為有效監視；另自申訴廠商106年2月15日申訴補充理由狀表示：「…因契約內並無另外聘雇專人監看監視器預算，故未聘請專人負責觀看，監視器並無遠端監控設備…」及106年3月1日預審會議陳述：「本案契約係墳墓遷葬暨廢棄物清理，廠商遷葬後即離開現場，施工現場並無派駐人員監工」可知，申訴廠商未依其投標文件承諾事項提供數位化遠端遙控監視，又無人監看監視器畫面，亦即未善盡監視義務；且申訴廠商亦未於施工現場派駐保全人員輪班查驗及管制進出車輛及人員，足證申訴廠商未善盡本案契約所定之工地管理責任。
六、 另依民法第224條規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。」本案契約第8條(七)3規定：「廠商對於分包廠商履約之部分，仍應負完全責任。」及同條(八)規定：「廠商及分包廠商履約，不得有下列情形…非法棄置廢棄物或其他不法或不當行為。」據申訴廠商於106年3月1日預審會議表示，寅○開發有限公司係其分包廠商。復依行政院環保署105年5月11日函文內容略以：「寅○開發有限公司未經主管機關許可提供土地回填一般廢棄物，涉犯廢棄物清理法第46條第3款行政刑罰規定…」，是以，針對寅○開發有限公司非法回填廢棄物涉犯廢棄物清理法之行為，縱非申訴廠商所為，然依民法第224條及本案契約第8條(七)3規定，申訴廠商仍應負完全責任。
七、 承前所述，依本案契約第8條(十一)規定：「機關於廠商履約中，若可預見其履約瑕疵，或其有其他違反契約之情事者，得通知廠商限期改善。」同條(十二)：「廠商不於前款期限內，依照改善或履行者，機關得採行下列措施：…2. 終止或解除契約，並得請求損害賠償。…」。另依契約工作規範第伍點(二)規定：「廠商履約重大缺失經本所通知限期改善2次後仍未見改善，…書面通知廠商終止全部或部分契約。」。本案契約第16條(一)15.規定：「廠商履約有下列情形之一者，機關得以書面通知廠商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償廠商因此所生之損失：…15. 違反法令或其他契約規定之情形，情節重大者。」卷查招標機關於105年6月1日函請申訴廠商就礫石土方不足及大量回填廢棄物提出具體改善方案，申訴廠商於105年6月28日提出之改善計畫書中僅針對廢棄物清運部分提出改善方案，但未就礫石土方不足部分提出改善方案，招標機關於105年7月15日復函請申訴廠商提出礫石土方不足之具體改善方案，惟申訴廠商亦未提出具體說明。此有豐原區公所105年6月1日中市豐民字第1050016422號函、善○殯儀有限公司105年6月28日善覆字105006028號函、豐原區公所105年7月15日中市豐民字第1050021386號函在卷為憑。
八、 綜上，申訴廠商未善盡工地管理責任致本案工區遭傾倒垃圾及大量土方遭外運，且遭外運土方之價值已達上千萬，公產損失甚鉅。又工地遭非法傾倒廢棄物對於生態環境、國民健康均產生嚴重不良影響，違約情節實屬重大。況且，招標機關復已2次函請申訴廠商提出土方回填之改善方案，申訴廠商仍未積極提出，招標機關乃於105年11月23日依本案契約第16條(一)15.規定單方終止契約，復於105年12月20日函通知擬依本法第101條第12款規定，將申訴廠商刊登政府採購公報，洵屬有據，於法並無不合。
九、 至於申訴廠商主張刑案部分目前仍在偵查階段，尚難據認其確有招標機關所指違反環保法規重大事實等節，與本會認定申訴廠商未依約善盡管理人責任無涉。申訴廠商其餘主張，因不影響本案結論，爰不一一論述，併予敘明。
八、據上論斷，本件申訴為無理由，爰依本法第102條第4項準用第82條第1項前段規定判斷如主文。
中華民國106年4月18日

本審議判斷視同訴願決定，不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。