主文
原異議處理結果撤銷。
事實
緣申訴廠商參與招標機關所辦理之「103年度臺中市第二工務大隊災害緊急搶險、搶修工程(東勢區等鄰近區域)」採購案(以下簡稱本工程)，因不服招標機關以105年3月16日中市建工二字第1050029033號函，通知依政府採購法(以下簡稱本法)第101條第1項第4款「偽造、變造履約相關文件」規定，擬將其刊登政府採購公報，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關105年4月8日中市建工二字第1050040615號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果撤銷。
事實及理由
一、招標機關本工程採購案公開招標，於103年4月29日由申訴廠商得標，監造單位為全O工程顧問有限公司(下稱監造單位)，申訴廠商於104年3月6日申報竣工，經招標機關於同年3月25日驗收完畢並通知申訴廠商儘速辦理結算請款事宜，有招標機關工程結算驗收證明書及函文可憑。
二、招標機關於104年7月20日發函監造單位略以：申訴廠商請款資料其中結算明細表及工程數量統計總表之廢土石方及運棄是否符合工程契約及廢棄土方處理計畫書之相關規定。
三、監造單位於104年7月28日函覆招標機關略以：「旨案之廢棄土方1587.68立方公尺，考量地主陳情要求將廢方堆置於工地擋土牆終點處，充作道路上邊坡延伸保護。上開廢棄土方未依契約規定辦理，本公司將修正竣工結算資料，疏誤處並依規定扣除承商請領廢方處理費用後，再次提送竣工結算資料」，經招標機關函覆監造單位於104年8月6日前提送，監造單位於104年8月5日函送修正後之工程結算資料。
四、招標機關於104年8月24日函請監造單位確認本案廢棄土石方原地堆置地點並說明是否符合臺中市營建剩餘土石方管理自治條例，經監造單位104年9月3日函覆招標機關第二工務大隊略以：「旨揭廢棄土石方請款資料及混凝土品質數量不符之疑慮，因需會同主辦機關及承商開會商討改正方式」。
五、招標機關於104年9月23日發函申訴廠商略以：旨揭工程剩餘土石方仍暫置於工區土石方堆置區，請儘速依送審核備之計畫書補充辦理廢棄土石清運及回復土地原使用目的與功能。
六、監造單位於104年10月7日發函招標機關第二工務大隊，檢送廢棄土方核備書。
七、監造單位於104年10月15日發函招標機關，略以：旨案之廢棄土方處理核備書，經審查其內容尚符契約規定；另於104年10月 21日發函招標機關，略以：「旨揭工程承包商所提送之營建工程土石方資源收受理完成證明書等相關資料，經審查其內容尚符契約規定，經本公司於10月16日現場確認，現場土石方均已清理完妥」。
八、招標機關於104年10月21日發函監造單位，略以：「有關申訴廠商提送剩餘土石方資源堆置處理場一案，業經貴公司審查符合規範，本局准予備查」。
九、招標機關於105年3月16日發函申訴廠商，指稱申訴廠商進行本工程之施作時，違規棄置餘土，且未辦理「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」之工項，卻提供已完成該等工項之相關文件予監造單位，導致後來監造單位所送統計決算報表內列入該等工項向招標機關請款，顯有登載不實之情，顯已違反本工程契約第21條第1項第6款及第13款規定，依本法第101條第1項第4款規定，將刊登政府採購公報。
十、申訴廠商收受上開函文之後，於次日起20日之法定期間內提出異議，嗣於105年4月8日收受招標機關即招標機關對上開異議處理結果通知函，認並無撤銷原處分之理由，申訴廠商茲於收受異議處理結果通知函次日起之法定期間15日內，提出申訴。
十一、招標機關於104年7月20日發函稱申訴廠商進行本工程之施作時，未辦理「廢棄土方處理」及「廢棄土石方運棄」工項云云，係因當時緊急搶修、搶險需迫切處理，監造單位於104年7月28日函覆招標機關略以：「旨案之廢棄土方1587.68立方公尺，考量地主陳情要求將廢方堆置於工地擋土牆終點處，充作道路上邊坡延伸保護。上開廢棄土方未依契約規定辦理，本公司將修正竣工結算資料疏誤處並依規定扣除承商請領廢方處理費用後，再提送竣工結算資料」招標機關函監造單位於104年8月6日前提送修正竣工結算資料，監造單位於104年8月5日函送修正後之工程結算資料。
十二、查招標機關就廢棄土石方之處理，發函監造公司要求補正，申訴廠商即請監造單位檢送廢棄土石方核備書，並委託建豪環保企業有限公司辦理完畢，經招標機關於104年10月14日中市建工二字第1040127337號函覆「廢棄土方資料核備書」在案。
十三、申訴廠商就本工程有關廢棄土方之處理，經招標機關准予備查在案；且申訴廠商進行本工程之施作時，並非故意違規棄置餘土，亦非不辦「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」之工項，係因考量地主陳情要求將廢方堆置於工地擋土牆終點處，充作道路上邊坡延伸保護。
十四、上開廢棄土石方之處理，因當時緊急搶修、搶險需迫切處理，且因地主陳情要求將廢方堆置於工地擋土牆終點處充作道路上邊坡延伸保護，致未依契約規定辦理，監造單位隨即督導申訴廠商進行處理完成改善，並修正竣工結算資料扣除廢方處理費用。
十五、綜上所陳，申訴廠商進行本工程之施作，因緊急搶修、搶險需迫切處理，且地主陳情等因素，致未依契約規定辦理，過程確有不當，惟申訴廠商隨即檢討改進，並經招標機關核准備查在案，申訴廠商並無招標機關所為上開異議處理結果通知函指稱之過失責任，並無本工程契約第21條第1項第6款及第13款之適用，亦無本法第101條第1項第4款規定之適用，為此請求撤銷原異議處理結果。
105年7月15日補充理由
一、按臺中市政府營建賸餘土石方管理自治條例第三章「公共工程餘土之管理」，第13條至第21條關於公共工程餘土之管理明文規定，該條例第五章「罰則」，第41條至第50條關於承包廠商若有違反相關公共工程餘土之管理規定者，亦有處罰之明文規定。
二、上開條例就承包廠商若有違反公共工程餘土管理規定者，既已有處罰之明文規定，則於承包廠商違反公共工程餘土管理規定時，應依該條例處罰，而無本法第101條第1條第4款規定之適用。
□招標機關陳述意旨
一、本工程採購案履約期間自103年5月21日至104年2月16日，申訴廠商未依約辦理契約工項「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」等且違規棄置餘土，卻偽造該等工項數量1587.68立方公尺於竣工報表，致監造單位以104年3月13日中建東字第140號函送含該等工項之結算資料向招標機關請款，申訴廠商顯有「登載不實」之情，已屬偽造文書，依本法第101條第1項第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」規定，通知申訴廠商將刊登政府採購公報。
二、刊登不良廠商之法令依據申訴廠商未依約辦理「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」等工項，卻將其納入竣工結算項目，並向招標機關請款，申訴廠商顯有「登載不實」之情，已屬偽造文書，爰依本法第101條第1項第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」規定，對申訴廠商刊登政府採購公報，據此，屬實質合法性之行政處分，合於明據。
三、次依行政院公共工程委員會(以下簡稱工程會)94年1月20日工程企字第09400024600號函釋意旨：「說明二：本法第101條第1項…第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法…」，顯申訴廠商對其所犯行為有其明知或過失不知之情。
四、另查司法院大法官解釋釋字第275號解釋文：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。…」，仍可歸責於申訴廠商。
105年7月6日補充說明
本工程契約第10條之(四)：「廠商依契約提送機關一切之申請、報告、請款及請示事項，除另有規定外，均須送經監造單位/工程司核轉。…」另查「103年度臺中市政府建設局第二大隊轄區工程委外設計監造(東勢、石岡、后里等區及鄰近行政區)」採購案監造契約第2條之2：「乙方應給付之標的及工作事項」之7：「填具工程監造日誌、查核紀錄，查驗紀錄，驗收紀錄，工程材料、規格、品質、型號、工程估驗請款、施工廠商施工計畫書、施工日誌、自主檢查表等品質管制等審核資料簽証。…」及同條之二之8：「工程竣工後，辦理工程驗收、決算等事宜，工程完工後之結算書、圖提送，一式至少4份…。」與同契約第2條附件二之二之(三)之12「監造單位應審查竣工圖表、工程結算明細表及契約所載其他結算資料。」綜上，依據上述契約規定，申訴廠商竣工結算請款相關資料須送經監造單位審查後，再核轉招標機關，而本工程監造單位104年3月13日中建東字第140號函送之竣工結算資料影本，即為申訴廠商竣工結算請款資料，送經監造單位審查後核轉招標機關之結果。
判斷理由
一、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」本法第101條第1項第4款定有明文。次按「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。……。」、「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」本法第102條及第103條分別定有明文。
二、查招標機關以申訴廠商於本工程採購案履約期間(103年5月21日至104年2月16日)未依約辦理契約工項「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」等二工項（下稱系爭二工項）且違規棄置餘土，卻提出已完成系爭二工項之相關文件予監造單位，致本工程採購案監造單位以104年3月13日中建東字第140號函送含該等工項之結算資料給招標機關，而認申訴廠商有登載不實之情，應屬偽造文書，故依本法第101條第1項第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」規定，通知申訴廠商將刊登政府採購公報。
三、經查，申訴廠商雖自承未依契約約定處理及運棄剩餘土方，並稱係於104年10月間(按：竣工後)始覓合法土資廠商完成剩餘土方運棄作業，且系爭二工項業經招標機關於結算時不予計價，申訴廠商對此違約行為已負法律上應有之民事責任。但另一方面，申訴廠商矢口否認有於竣工報表上填載剩餘土方之數量1587.68立方公尺之行為，經本會檢視並提示申訴廠商104年3月6日104贊(東勢區)字第1040306號申報竣工函文及所附竣工表，並未發現上揭二紙文件上有任何數量之登載，上情亦為招標機關所不否認，足徵申訴廠商所言「未於竣工報表上填載剩餘土方之數量1587.68立方公尺」之說辭非假。
四、雖然本工程監造單位（即全O公司）指稱伊一定有收到申訴廠商提供之完工數量，否則不可能能夠完成104年3月13日中建東字第140號函文所附之結算資料及數量，並堅稱監造單位提供給招標機關之結算資料上所載之系爭二工項之數量1587.68立方公尺是由申訴廠商所提供云云；惟據申訴廠商於105年7月25日本會預審會議中陳稱監造單位104年3月13日函送招標機關之「工程總結算明細表」係全O公司(監造單位)所製作，伊沒有看過，此有預審會議筆錄附卷可稽。且雖經本會一再提醒及要求，無論是招標機關或監造單位均無法於預審程序中補正渠等所稱之由申訴廠商所提供之數量證明文件，已難謂監造單位所言得採。
五、況本會再由卷內招標機關所提出申訴廠商製作之施工日報表內容觀之，申訴廠商於履約工期內亦未填載系爭二工項之施作數量（本會註：申訴廠商於105年7月25日本會預審會議稱原本提報之施工報表有記載數量但已依監造單位及招標機關人員要求刪除重新提出上開施工日報表。然此亦僅係招標機關有無不當指示申訴廠商修改或重新製作施工報表以及申訴廠商是否應就此另負偽、變造履約文件，而招標機關是否應另行通知申訴廠商刊登政府採購公報而已，由於非本案之審理範圍，本會尚難置喙），已無任何客觀書面得使本會相信招標機關及監造單位所言為真。另本會於預審程序中並一再要求招標機關提出申訴廠商所謂偽（變）造之文件究指何物？招標機關迄無法提出類此書面，僅以代理人非原始承辦本工程案之人員，故對於案情不瞭解，又或以原承辦人員離（調）職及現存卷證不週全等為由未能提出，故縱招標機關一再陳詞如果申訴廠商沒有將數量提供給監造單位，監造單位不可能在結算表上記載系爭二工項之數量1587.68立方公尺云云，本會仍認難採信招標機關此等主觀臆測之辭，況作為一個發動公權力而為對人民不利益行政處分之行政機關，依法負有舉證之責，如無法補正，本會自難維持原異議處理結果。
六、綜上，本會認招標機關以申訴廠商有特定偽、變造履約文件行為而擬刊登政府採購公報不良廠商之處分，實欠缺客觀證據而不應維持，從而，申訴廠商據此為由提出之異議應屬有理由，招標機關率爾駁申訴廠商之異議，亦不適法，爰依法撤銷原異議處理結果，建議招標機關得重行發動行政調查，並於相關事實調查完峻及明確後，另為適法之處分。
據上論斷，本件申訴有理由，爰依本法第102條第4項準用同法第82條第1項前段規定判斷如主文。

中華民國105年8月19日