臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：104064)
府授法申字第1050045408號
申訴廠商 ○○股份有限公司 臺北市○區○路○段○號
代 表 人
代 理 人 林○山
陳○希律師
李○珍律師
李○民律師 同上
臺北市○區○路○段○號○樓
同上
同上
招標機關
代 表 人 臺中市議會
林○昌 臺中市西屯區市政北一路56號
同上
代 理 人 謝○銧
陳○政
鄭○松 同上
同上
同上
上列申訴廠商因不服招標機關就「臺中市議會新議政大樓安全防護及設備建置案」採購案所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經民國105年3月2日委員會議審議判斷如下：
主文
原異議處理結果撤銷。
事實
緣申訴廠商就招標機關所辦理之「臺中市議會新議政大樓安全防護及設備建置案」採購案(下稱本案)，因不服招標機關以民國（下同）104年11月19日議總字第1040005800號函，通知繳回押標金新臺幣（下同）150萬元，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關104年12月10日議總字第1040006285號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果撤銷。
貳、事實及理由
一、本案之得標廠商為申訴廠商台中分公司，招標機關錯認行政法上義務人而向申訴廠商為追繳押標金處分，有重大明顯瑕疵而無效。又行政院公共工程委員會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函（下稱工程會89年1月19日函）未經刊登政府公報或新聞紙發布，非屬有效之法規命令，不得作為認定申訴廠商有無構成本法第31條第2項第8款之依據。
二、行政法院判決意旨揭示不得僅憑起訴書所載內容認定廠商有違法行為，申訴廠商台中分公司以自己名義親自參與投標、與招標機關議價及負責監督、履行合約及保固，並無影響採購公正之違反法令行為。招標機關以申訴廠商與巨○公司、爵○公司、宙○公司之間金錢給付，據此反推申訴廠商有本法第48條第1項第2款情事，純屬倒果為因之謬誤推論，牟不足採。另建○國際股份有限公司（下稱建○公司）陪標與申訴廠商毫無關聯，亦無任何證據證明申訴廠商或台中分公司有任何配合行為。
105年1月6日補充理由（一）
（一）依現行實務見解，若分公司為違反行政法上之義務人，則應以分公司為干預行政處分裁處對象。又私法上權利義務之同一，並非意味行政程序當事人得任意變換，是招標機關以申訴廠商為處分相對人，而未令申訴廠商台中分公司參與行政程序，僅令申訴廠商為相對人，係屬程序上之突襲，未盡法定程序保障義務，難謂適法。
（二）依最高法院59年台上字第1663號民事判例意旨，押標金契約係屬於私法契約，又觀之最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議決議內容，行政機關行使押標金追繳請求權之行為，仍須依雙階理論判斷，然此僅係權利義務行使途逕之區分，與權利義務之性質無涉。故若法律未有明文行政機關得以行政處分作為債權實現手段（如行政程序法第127條第3項、行政罰法第20條第3項），應屬違反法律保留原則。
（三）依臺灣臺中地方法院檢察署檢察官（下稱臺中地檢署）102年度偵字第22283號起訴處分書應僅指摘申訴廠商台中分公司構成本法第87條第5項後段之罪，此與以詐術開標之行為殊無相關，並無構成本法第87條第3項之罪。
（四）又依本案施工日誌可觀，申訴廠商台中分公司自認係本案之承攬廠商，施工期間每日均有紀錄，對於本案施作情形與施作進度知之甚詳，善盡指揮監督之義務，並無出借名義予其他廠商。另本案關於「空間安全防護管理」、「人員進出管制通報管理系統管理」、「安全監控系統管理」、「電能管理監控系統管理」、「車道辨識及安全防護管理」事項之教育訓練，均由申訴廠商台中分公司派人實施。再本案自完工驗收後實際上申訴廠商台中分公司亦有多次保固服務之紀錄報告，益證申訴廠商台中分公司係憑己意施工，並無疑問。
（五）本案投標之服務建議書係由李○賢所獨力規劃，並非陳○翔主導規劃，且依招標機關101年8月30日決標紀錄可見，申訴廠商台中分公司係經過議價程序後，多次與招標機關談判，始以底價承攬本案，並由林○志、李○賢親自談判，並無所謂任由借牌廠商議價，出借名義廠商不為價格之競爭行為。
（六）依最高行政法院102年度判字第179號判決及臺北高等行政法院102年度訴字第1037號判決意旨，檢察官起訴書本身即為待證事實，不得僅以起訴書為唯一之處分證據，然招標機關僅憑起訴書內容遽認申訴廠商有容許借牌之情事，而審計部函不過督促招標機關應就本案有無違反採購法情事為調查，更非得據以處分之理由，亦違反行政程序法第9條及第36條規定。
105年1月25日補充理由（二）
（一）申訴廠商台中分公司之員工李○賢因本案雖於另案遭臺中地檢署以違反本法第87條第5項後段規定提起公訴，惟該案仍在臺灣臺中地方法院審理，尚難逕認申訴廠商或其台中分公司有人員涉本法第87條之罪之情事。
（二）本案係由申訴廠商台中分公司同仁於公告後至招標機關領取標單，並自行準備服務建議書、簡報等文件，嗣經委員評定為第一順位後取得與招標機關優先議價權，由李○賢與招標機關議價，所有參與投標之事務均由申訴廠商台中分公司同仁親力親為，申訴廠商及台中分公司確有參與投標之真意，絕無容許任何人借用公司名義或證件參與投標以影響採購結果之情事。
（三）本案服務建議書、參與投標之簡報由申訴廠商台中分公司同仁製作，標單及押標金由申訴廠商台中分公司自行準備及提出，又案外人張○惟扣案隨身碟中有關申訴廠商台中分公司主標之建立日期為102年11月19日，為本案完工後才建立。且申訴廠商台中分公司於101年9月27日提出「整體施工計畫書」、「安全衛生管理計畫書」、「品質計畫書」等文件係由同仁自行撰寫，並指派林○志擔任工地主任，監督工程進度及品質，指揮工班按照服務建議書之規劃施作，負責聯繫工班及招標機關承辦人員，並每週定期參加招標機關召開之工程進度報告會議，並負責結案與保固。是申訴廠商及其台中分公司確實投注相當人力及物力參與投標並履行本案，確有以自己之名義參與投標之意思，絕無容許他人借用名義或證件投標之違法行為。
□招標機關陳述意旨
壹、程序事項之陳述：分公司係受總公司管轄之分支機構，公司法第3條定有明文，理論上分公司是公司總體人格之一部分，本身不具有獨立人格，不能為權利義務主體。故招標機關以申訴廠商為處分對象，並無違誤。
貳、實體事項及理由之陳述：
一、本案實體工程至少有73%係由陳○翔所控廠商實際操作，而依扣案之「張○惟市議會工作資料隨身碟」所含「臺中市議會-Security-新議政安全」資料夾內「5-Proposal-服務建議書」下有「主標－○○股份有限公司臺中分公司」、「陪標-建○服務書」等資料夾，足證申訴廠商僅係依陳○翔之規劃，出名主標本件工程，主導權悉由陳○翔掌控。又依本法第65條、投標須知第44條及契約規定本案不得轉包，惟李○賢仍同意陳○翔主導全局，其主觀上顯有出借申訴廠商名義之犯意。
二、申訴廠商簽約後，依陳○翔規劃，分別與巨○公司、宙○公司、爵○公司簽約轉包（陳○翔為該三公司之實際負責人），且交付相關之工程款（占總工程款之73%），申訴廠商雖辯稱皆親自參與投標、議價、監督、履行合約及保固，但仍無法逸脫得標前以不合於本法及投標規範內容參與投標，致生不公正之結果，故招標機關予以追繳押標○金，並無違誤。
判斷理由
一、按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」本法第31條第2項第8款定有明文。另本案投標須知第35點規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳：……8.其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
二、本件招標機關於101年8月14日公告辦理本案，預算金額為3,440萬元，採公開招標最低標決標方式辦理，於101年8月28日開標，計有建達公司、申訴廠商台中分公司、向○營造工程有限公司及金○塘營造有限公司投標，由申訴廠商台中分公司以3,360萬元得標。嗣招標機關接獲審計部臺中市審計處104年5月13日審中市五字第1040001963號函，據報陳○翔有借用申訴廠商名義投標本案之行為，招標機關依據臺中地檢署102年度偵字第22283號起訴書所載犯罪事實，認定申訴廠商有借用及共用他人名義、證件投標及以詐術使開標發生不正確結果，核屬工程會89年1月19日函所示影響採購公正之違反法令行為，該當本法第31條第2項第8款規定，乃以104年11月19日議總字第1040005800號函通知申訴廠商繳回押標金150萬元，申訴廠商不服提出異議，經招標機關以104年12月10日議總字第1040006285號函維持原決定，申訴廠商仍表不服，遂提起本件申訴。
三、有關申訴廠商主張本案係由其台中分公司得標，故原處分以申訴廠商（本公司）為裁處對象有誤一節。按行政程序法第21條規定：「「有行政程序之當事人能力者如下：……二、法人。……五、其他依法律規定得為權利義務之主體者。」又公司係依公司法組織、登記、成立之社團法人，而於法令限制內，有享受權利負擔義務之能力，至分公司屬本公司管轄之分支機構，其僅為本公司整體人格之一部，並無獨立之權利能力（公司法第1條、第3條第2項及民法第26條規定參照）。故基於單一法人格之理論，本件以申訴廠商為處罰對象，尚無違誤。
四、查本件招標機關據以認定申訴廠商該當本法第31條第2項第8款事實，所憑據者無非係臺中地檢署102年度偵字第22283號起訴書，關於申訴廠商與第三人陳健楷之事實指述及證據，並堅稱起訴書內容已足以證明申訴廠商確有容許他人借用本人名義投標之不法行為云云。而申訴廠商則否認伊涉有借牌給第三人陳健楷，並稱伊確實有投標意願，且得標後亦親自正常履約等語。
五、經查，雖然申訴廠商之台中分公司負責人業經提起公訴，惟案件審理進度仍處於法院第一審準備程序而已，尚未為有罪或無罪之裁判，且觀諸申訴廠商及其從業人員於審理程序中均堅辭否認犯罪，依據「無罪推定原則」，自難逕依申訴廠商已經檢察官提起公訴而直接認定申訴廠商有容許他人借用本人名義投標之行為及事實。
六、再者，本會於預審程序中，已依職權命兩造就所主張及抗辯內容積極舉證，惟招標機關之舉證內容仍不脫起訴書所載內容，本會認似尚有不足之處，亦即招標機關依法仍應就有利及不利申訴廠商之事實及證據搜集上善盡行政調查之能事，故在招標機關進一步為行政調查及舉證前，本會尚難逕依既有之卷證資料得出申訴廠商有該當本法第31條第2項第8款規定之心證，故判斷應撤銷原異議處理結果，並請招標機關再為週詳之行政調查及另為適法之處分。
七、據上論斷，本件申訴為有理由，爰依本法第82條第1項前段規定，判斷如主文。
中華民國105年3月2日