臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：104019)
府授法申字第1040208881號
申訴廠商 0000股份有限公司
代 表 人
招標機關 臺中市豐原區公所
代 表 人
代 理 人
同上
同上
上列申訴廠商因不服招標機關就「臺中市豐原區北陽里活動中心二、三樓增建及設施設備加強計畫」採購案所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經民國（下同）104年9月8日委員會議審議判斷如下：
主文
一、 申訴駁回。
二、 其餘有關調解費用負擔部分不予受理。
事實
緣申訴廠商0000股份有限公司參與招標機關所辦理之「臺中市豐原區北陽里活動中心二、三樓增建及設施設備加強計畫」之採購案，因不服招標機關以104年3月11日中市豐農字第1040007706號函，擬依政府採購法(以下簡稱本法)第101條第1項第10款規定，將申訴廠商刊登政府採購公報之通知，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關104年4月14日中市豐農字第1040010970號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
一、 原異議處理結果撤銷。
二、調解費用由招標機關負擔。
貳、 事實及理由
一、 緣招標機關為避免工程預算被收回，極力向申訴廠商邀標，申訴廠商勉予同意協助招標機關完成本工程，招標機關再於102年12月20日辦理第2次公開招標，並於102年12月26日由申訴廠商以標價新臺幣(以下同)681萬2,000元整為最低標得標，再於102年12月31日與招標機關簽定合約。
二、 本工程係北陽里活動中心二、三樓增建工程，工程項目包含拆除、建築結構、機電及水電、裝修、門窗、消防等工程，契約工期為180日曆天，招標機關委託000建築師事務所（下稱監造單位）擔任現場監造工作，申訴廠商簽定合約後得知未取得建造執照，103年1月6日申報開工後為此因素即辦理停工，103年6月20日申訴廠商陳報復工後預定完工日期調整為103年12月16日，申訴廠商依預定進度表依序進場施作，施作期間遇臺中市政府施工查核小組104年2月11日辦理本工程施工查核，招標機關依據臺中市政府104年2月17日府授建品字第1040038858號函續辦說明申訴廠商有本法第101條第1項第10款之情形，因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者，顯不合理，招標機關再依契約書第21條對申訴廠商進行本契約終止解除，工程期間均遵照監造單位指示施作，實不可完全歸責於申訴廠商。
三、 本工程於臺中市政府施工查核小組104年2月11日公共工程施工查核成績丙等(68分)，發現主要鋼構柱尺寸均與圖說不符及逾預定完工日期工程實際進度僅41%，業已符合契約書第21條第1項第5款、第7款及第9款之規定，並依契約書第21條自104年3月27日起終止契約，並沒收履約保證金等等多項對申訴廠商處罰，申訴廠商自承攬本工程後按契約規定依序施作，主要鋼構柱尺寸均與圖說不符及延誤履約期限是為監造單位在其職權範圍內修改鋼構柱尺寸且延遲給予修改後鋼構柱尺寸規範所作之決定，申訴廠商無異議，並依契約第10條第2、4項勉予配合，為此監造單位修改鋼構柱尺寸後理應呈報招標機關備查，但監造單位卻無此舉動，鋼構施作期間監造單位建築師多次於工地現場指示申訴廠商用最快速度施作，避免有查核本工程案件而曝光使用非契約圖說規範，遇臺中市政府施工查核小組前亦無監造單位相關抽查不符紀錄，直至臺中市政府施工查核小組104年2月11日公共工程施工查核發現主要鋼構柱尺寸均與圖說不符及延誤履約期限等等事實發生後，招標機關卻在多次工務會議內將此原因強壓在申訴廠商身上，實為無理。
四、 為施工查核結果主要鋼構柱尺寸均與圖說不符及延誤履約期限等等不符合事項，申訴廠商積極與招標機關及監造單位協調，依查核委員建議鋼構柱補強方式處理，然而監造單位並不同意申訴廠商之請求及主張。
五、 招標機關依現況明查申訴廠商有多項違反契約規定，申訴廠商為此已提出異議說明，然招標機關卻無為此異議辦理調查，無正視根本原因為何？截至今日仍聲稱修改鋼構柱尺寸規範是申訴廠商擅自減省工料所致，依契約書對申訴廠商多項處罰，依三級品管制度招標機關屬工程督導、監造單位屬工程抽查、施工廠商屬工程自主檢查，為何此品管制度無落實僅處罰申訴廠商?又申訴廠商104年4月20日104荃字第0420-3號函說明五之疑義招標機關至今仍未蒙處理結果，對監造單位有偏袒之差別待遇，招標機關再依相關法規懲罰申訴廠商專任工程人員，整體事件有違本法第6條公平原則，申訴廠商尚難甘服。
六、 招標機關104年4月14日中市豐農字第1040010970號函說明申訴廠商有本法第101條第1項第10款之情形、104年4月24日中市豐農字第1040013365號函說明申訴廠商有本法第101條第1項第3、8、10、12款之情形、104年4月20日中市豐農字第1040012624號函依相關法規予以懲罰申訴廠商專任工程人員，申訴廠商不服其條款內容，請求不予將申訴廠商名稱及相關情形刊登於政府採購公報並撤銷懲罰申訴廠商專任工程人員，提出理由如下：
（一） 第1次公開招標，經開標後結果為流標(無廠商投標或未達法定開標家數)；以一般工程慣例，流標原因可能為1.數量不足、2.單價不合理、3.圖說項目與編列預算項目不吻合、4.圖說標示未明確、5.因施作困難工期不足、6.契約材料規範無市售、7.人為因素等等，以上因素若未經檢討而再延用同樣招標文件進行第2次公開招標將影響後續得標廠商於工程進行中施作上的困難。
例示三項如下：①基礎螺栓之使用契約圖說標示20Ø螺栓、30Ø螺栓、36Ø螺栓，然而估價單之項目卻編列Ø13mm基礎螺栓，如此圖說與項目不符之下，試問申訴廠商施作依據為何?②隔熱鋼瓦(內襯岩棉)項目契約圖說1/A2未標示屋頂垂直高度為何？致令施工單位既無法放樣施工也無法求得面積數量，嚴重影響工程之推動、③280kg/cm²混凝土項目編列預算數量為20.56m³，經計算為25.20 m³，數量明顯不足，以上例示為本工程招標文件包商估價單及圖說資料，然有重大疏漏招標機關卻放任錯誤訊息坑殺無辜第三者，第1次流標並未檢討，只考慮預算執行不利將遭受處罰而草率再以錯誤資料做第2次招標，就在錯誤資訊未修正卻又極力向申訴廠商邀標，如此舉動有失大有為政府之作為且陷申訴廠商兩難，因施作與否將造成日後雙方爭議之肇因。如上之說明，證明圖說暨數量不符下很難不產生爭議，也很難確保工程施作之順利。
（二） 預定開工期限前，若尚未取得建造執照，廠商得提出暫停施工申請；檢視招標機關先前本工程招標公告及文件並無附記此說明，此項係屬招標機關應辦理事項未及時辦妥，屬契約條件上重大疏失。申訴廠商自簽定合約後得知未取得建造執照，也遵照招標機關要求103年1月6日申報開工後為此因素即辦理停工，以待建照的核定，然招標機關似乎忘卻這期間坊間油電雙漲致令營造工程物價指數變動由102年10月規劃設計階段經招標、開標、決標、簽約、開工、停工至103年6月20日復工止約計8個月已上漲，如此將讓本工程更執行不易；雖招標機關於103年5月19日工務會議紀錄四-2試圖化解此問題，但也無法確認復工日期為何？那申訴廠商如何安排工項之推動，為此協力廠商也因此更換數回，營造工程物價指數變動上漲差價之情事申訴廠商為後續工程順利進行還是先行吸收，招標機關通知申訴廠商復工亦無給予找尋協力廠商之準備時間，協力廠商找尋必須從頭開始，如此作為顯示招標機關只在乎自己的利益而不管申訴廠商生死，實非公平對待。另外，申訴廠商本著情義相挺及信任招標機關，受託招標機關來執行本工程，招標機關卻未於招標文件說明本工程未取得建造執照之事實，實是招標機關與我雙方今天爭議的導火線。又本工程未取得建造執照全部工程暫停執行已達契約第21條第13項暫停執行期間持續逾3個月，實已達解除本案契約執行之要件，申訴廠商亦多次反應，但招標機關卻置之不理亦無通知申訴廠商終止或解除契約導致申訴廠商權益受損；申訴廠商將依契約第4條第10項第5、8款及第9條第14項提出增加廠商履約成本之賠償。
（三） 數量疑義非申訴廠商權責辦理；契約第10條第3項第1款及第23條第6項「公有建築物施工階段契約約定權責分工表」之工程施工階段第6、7、22、24項屬監造單位應主動辦理事項，以一般工程慣例，經承攬廠商申報開工後監造單位應辦理施工前工地說明會，解釋合約、圖說、數量與規範並做成會議紀錄，再以會議紀錄內容續辦，使工程循序漸進完成；而本工程監造單位並無此作為而僅在此說明會口頭指示請申訴廠商儘速進場施作及做好施工安全措施等等，至於圖面、數量不符等問題卻未見說明及如何解決乙事隻字未提，而且也無辦理相關施工說明會說明及後續執行策略等紀錄，顯見未善盡監造職責之基本要件，簡直是輕忽本工程，申訴廠商也不知如何事從？況且數量疑義議題截至今日止招標機關及監造單位還是沒有說明及解決之道，究其原因全是監造單位怠忽職守，申訴廠商為此數量疑義議題於103年5月19日工務會議後依招標機關主辦人員建議主動向監造單位要求正確數量，都得不到回應。
（四） 無障礙升降機無法於契約工期安裝完成；由於近年來中部地區房市熱絡，5樓以下安裝升降機的建築物眾多，自103年6月20日復工前後，中部地區升降機廠商產能已滿檔，自採購訂單成立到完成現場交貨安裝所需時間平均為半年至1年，此事，申訴廠商一再向監造單位反應監造單位亦知道相關市場狀況，申訴廠商為求工程推展平順，口頭反映此一大環境影響，惟監造單位未能適時反映給招標機關，協助申訴廠商及招標機關面對此一問題，故工期無全盤考量，顯見招標機關訂定本工程工期時並無納入此工項，180日曆天恐不符公平正義之精神。
（五） 工程期間均遵照監造單位指示施作；按理由1、2、3、4所述在已知錯誤條件存在下，已有放棄施作並詢解約之意時，招標機關及監造單位極力勸進，基於雙方情誼申訴廠商勉予同意，但問題還是要解決；為釐清數量疑義申訴廠商依招標機關主辦人員於103年5月19日工務會議後建議主動至監造單位一探究竟，在與監造單位對本工程數量疑義及單價不合理討論解決方案後，申訴廠商自當地里長辦理之說明會口中得知，肇因規劃設計核定內容與實際設計內容不符，只好進而壓縮整體項目單價所致。又因鋼構工項進場期限將近，申訴廠商對監造單位數次反應數量及單價不合理之情事仍未蒙處理結果，為鋼構工項恐會延誤履約期程再次向監造單位強烈反應後，監造單位為掩飾自身編列預算上的錯誤主動提出修改鋼構相關物件尺寸規範，經申訴廠商查詢契約第10條第2、4項後，此乃監造單位在其職權範圍內所作之決定，申訴廠商也僅能勉予接受指示辦理，終於在103年10月27傳真手稿文件及103年10月16以電子信件傳送方式指示圖面有打勾圖張部分送鋼材廠，此時因配合監造單位該事項指示又加上鋼構進場準備時間，鋼構工項進場期程已延誤約3個月，試問招標機關，此決定是申訴廠商擅自減省工料嗎?延誤履約期程嗎?再者，申訴廠商鋼構工項進場施作後監造單位為自身已修改鋼構相關物件尺寸規範錯誤行為掩人耳目，監造單位建築師多次於工地現場指示申訴廠商用最快速度施作，避免有查核本工程案件而曝光使用非契約圖說規範，截至今日止工地現況一切施作申訴廠商皆依契約遵照監造單位指示辦理，監造單位為自身錯誤便宜行事顯有縱容之意，申訴廠商由監造單位指示之施作內容經查驗或驗收不合格可完全歸責於申訴廠商嗎?而招標機關卻強壓申訴廠商有契約第21條第1項第5款、第7款及第9款之情形且完全歸責於申訴廠商。
（六） 本法施行細則第111條規定：本法第101條第1項第10款所稱因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之十以上；於其他採購，指履約進度落後百分之二十以上，且日數達10日以上。查本工程招標文件未載明其情形，按理由5陳述，實不可將 "因可歸責於廠商之事由"，致延誤履約期限，"情節重大者"，歸責於申訴廠商之事由。「依政府採購法第1條規定及同法第101條之立法理由可知，政府採購法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。而採購契約成立後，申訴廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致延誤履約期限，或採購契約被解除或終止，即該當於第1項第10款所稱「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限」或第12款所稱「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」不以全部可歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大（參照本法第101條之立法理由）及符合比例原則。」（最高行政法院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）；前開所謂「因可歸責於廠商之事由」，係指全部可歸責於廠商而言，如非可全部歸責於廠商，而係招標機關及廠商均有可歸責之事由，或全部可歸責於招標機關之事由，或部分可歸責於招標機關、部分可歸責於第三人之事由，或不可歸責於招標機關及廠商之事由時，即無本款之適用(最高行政法院98年度判字第741號判決參照）。
（七） 綜上事實陳述，招標機關為年底避免本工程預算被收回，於第2次公告前極力向申訴廠商邀標，申訴廠商本著情義相挺及信任之出發點卻換來招標機關依契約書第21條對申訴廠商進行本契約終止解除，無言以對，申訴廠商執行本工程初期因復工日遙遙無期及營造工程物價指數變動與監造單位誤導施作方向等等情事之情事變更因素執行期間實為艱鉅，申訴廠商自向經濟部登記後，加入臺灣區綜合營造工程工業同業公會15年間承攬公共工程近250件且由各級機關依採購法規定查核件數亦達水準以上，顯見申訴廠商非短視近利之營造廠商，本工程並無重大工安事件，執行期間遵守契約書第21條第9項無對本契約採購案任何人餽贈、招待或其他不正利益等等行為亦未造成公共利益之損害問題，招標機關及監造單位未能積極協助申訴廠商處理或釐清相關工程窒礙問題，至今本工程進度落後，非全然為申訴廠商之責任，招標機關卻將所有責任歸咎於申訴廠商，依契約書第21條進行終止解除，申訴廠商尚難甘服，再依本法第101條第1項第3、8、10、12款規定將申訴廠商名稱及相關情形刊登於政府採購公報，影響申訴廠商日後公共工程投標資格，實不合理，亦不符本法立法之目的；以契約簽定方式而論申訴廠商與監造單位同屬平行單位，截至目前為止只知招標機關對申訴廠商採取違反契約規定做出相關處罰，那監造單位呢?
（八） 至此，數量疑義議題截至今日止仍存在，在雙方對於數量計算認定各堅持己見的情況下，申訴廠商願依契約書第11條第2項的方式將契約之包商估價單及圖說送至有關單位鑑定以釐清本工程數量之差異。
104年6月15日補充理由
一、 查招標機關104年5月13日中市豐農字第1040014606號函陳述意見書略以：「原於103年1月6日開工，因未取得建造執照於103年1月6日暫停工(招標時已於招標文件契約書第7條履約期限載明：預定開工期限前，若尚未取得建造執照，廠商得提出暫停工申請)」；工程採購契約書是有明定"預定開工期限前，若尚未取得建造執照，廠商得提出暫停工申請"，但申訴廠商卻是在簽定契約取得書面工程採購契約書後得知未取得建造執照情事，經查申訴廠商自政府電子採購網電子領標後之招標文件電子檔並未載明此事，此爭議極可能為招標機關辦理本工程相關業務人員於決標後製作書面工程採購契約書時未通知申訴廠商而自行加註「預定開工期限前，若尚未取得建造執照，廠商得提出暫停工申請」等文字，又申訴廠商同期間亦得標招標機關同一屬性之工程「臺中市豐原區南村里活動中心二樓增建及設備加強計畫工程」，該工程採購契約書第7條履約期限並未載明「預定開工期限前，若尚未取得建造執照，廠商得提出暫停工申請」，同一招標機關及同一委託設計單位(協辦招標及決標事宜)確有二套做法，申訴廠商不敢茍同，為此爭議申訴廠商建議向行政院公共工程委員會提出申請，將本工程於政府電子採購網公開招標公告網頁還原至當下等標期頁面並提供下載，以符合公平合理精神。
（一） 招標機關另稱：本案工程於103年6月20日復工，復工後工程進度未依契約期程施作而一再落後，且經招標機關及監造單位多次催辦仍無改善」；查契約書第10條第4項並按一般工程慣例而言，承攬廠商對承攬之工程若有任何疑義招標機關業務人員皆請承攬廠商逕洽監造單位釋疑，申訴廠商執行本工程初期因數量疑義之存在議題，申訴廠商自當地里長辦理之說明會中得知，肇因規劃設計核定內容與實際設計內容不符，而壓縮整體項目數量及單價所致，監造單位為掩飾自身在規劃設計階段編列預算上之錯誤主動提出修改鋼構相關物件尺寸規範，契約第10條第2、4項有明載，此乃監造單位在其職權範圍內所作之決定，申訴廠商也僅能勉予接受指示辦理，監造單位主動提出修改鋼構相關物件尺寸規範期間工程進度未依契約期程施作而一再落後並非申訴廠商擅自決定及蓄意違反契約期程，經招標機關及監造單位多次催辦仍無改善是為配合監造單位函文後主動電話聯繫中說明鋼構相關物件尺寸規範尚在修改中，催辦公文僅例行性告知而已，可不理會。
（二） 又招標機關所稱：「又經臺中市政府工程施工查核小組於104年2月11日查核本案，查核成績丙等(68分)，招標機關依其查核結果審視廠商有本法第101條第1項第10款之情形，並依該規定辦理及通知廠商」；按理由一、2陳述申訴廠商配合監造單位於設計階段因規劃設計與編列預算上之錯誤主動提出修改鋼構相關物件尺寸規範，在103年10月27日傳真手稿文件及103年10月16日以電子信件傳送方式指示圖面有打勾圖張部分送鋼材廠，又加上鋼構進場準備時間，鋼構工項進場期程已延誤約3個月，強壓申訴廠商有本法第101條第1項第10款之情形，核有未洽。另外，工程申報開工後監造單位理應辦理施工前工地說明會，解釋合約、圖說、數量與規範並做成會議紀錄，再以會議紀錄內容續辦，使工程循序漸進完成，查本工程監造單位並無此作為而僅在此說明會口頭指示請申訴廠商儘速進場施作及做好施工安全措施等等，至於圖面、數量不符、設計原意及如何解決工程窒礙等問題皆隻字未提，顯見未善盡監造職責之基本要件，簡直是輕忽本工程。
（三） 再針對招標機關所稱：「廠商於104年4月2日以104荃字第0402-3號函向招標機關提出異議，招標機關於104年4月14日以中市豐農字第1040010970號將異議處理結果復函仍有本法第101條第1項第10款之情形」；申訴廠商自收受招標機關函文說明申訴廠商有本法第101條第1項第10款之情形後依契約書第22條及本法第102條於接獲通知之次日起20日內，以書面向招標機關提出異議，而招標機關函文回復僅「經審視貴公司所提異議內容，……，招標機關將依規定刊登政府採購公報」而無審視意見，綜觀鈞會採購案申訴案例，他案招標機關接獲申訴廠商提出異議後均有審視意見回復，而非104年4月21日會議中申訴廠商詢問審視意見為何？招標機關及監造單位說明可無審視意見內容，逕洽臺中市政府採購申訴審議委員會提出採購案申訴，招標機關及監造單位如此舉動有失大有為政府之行政流程作為，招標機關無查明事實真相又無審視意見內容，誣賴申訴廠商仍有本法第101條第1項第10款之情形，申訴廠商尚難甘服。
（四） 回復事實一；肇因分析為申訴廠商配合監造單位於設計階段因規劃設計與編列預算上之錯誤主動提出修改鋼構相關物件尺寸規範，在103年10月27日傳真手稿文件及103年10月16日以電子信件傳送方式指示圖面有打勾圖張部分送鋼材廠，又加上鋼構進場準備時間，鋼構工項進場期程已延誤約3個月，致使104年2月11日工程查核時工程進度僅達41%，工程進度落後20%以上，且日數達10日以上，期間雖經招標機關及監造單位通知申訴廠商限期改善而未改善是為配合監造單位函文後主動電話聯繫中說明鋼構相關物件尺寸規範尚在修改中，通知限期改善公文僅例行性告知而已，可不理會，已嚴重延誤履約期限並非申訴廠商擅自決定及蓄意違反契約期程。
（五） 回復事實二；施工查核結果主要鋼構柱尺寸均與圖說不符及延誤履約期限等等不符合事項，監造單位皆隻字未提明顯對此事逃避責任，又招標機關為查核結果成績丙等無查明真相而說明申訴廠商有本法第101條第1項第3款之情形，實為無理，申訴廠商當初情義相挺同意協助招標機關完成本工程，而為使工程圓滿落幕申訴廠商口頭承諾願意依契約規定辦理更換，但考量因監造單位主動修改鋼構柱尺寸規範而引發諸多不符合事項，當下已逾預定完工日期，仍依查核委員建議鋼構柱補強方式處理積極與招標機關及監造單位協調，然而監造單位建築師關閉協商之門並於多次工務會議中態度傲慢的聲稱「鋼構柱補強之結構簽證那位簽證技師敢簽證本工程就交由該簽證技師辦理，監造單位從此不插手此工程」，語帶恐嚇又威脅，與會人員云云，此聲稱造成申訴廠商人心極大恐慌，工地現場施作人員士氣低落，議論紛紛極可能對申訴廠商不利，查核缺失改善進度不得要領，可惡之監造單位竟蒙蔽專業之素養且昧於良心做不實之陳述。
（六） 回復理由一、二、三；基上所陳，觀看招標機關陳述意見書僅為"預定開工期限前，若尚未取得建造執照，廠商得提出暫停工申請"載明與否及工程施工查核後事件狀況陳述意見卻未見監造單位對整體事件過程應有之事實說明，大有為政府之參考最有利標精神作法卻決標出逃之夭夭之委託設計監造技術服務廠商，感慨萬千，合理懷疑招標機關有圖利監造單位之嫌，有違本法第6條公平原則，監造單位周知整體事件來龍去脈，理應依程序先由監造單位說明或辦理調查會等等，卻反覆說明申訴廠商有本法第101條第1項第3、8、10、12款之情形，有失公平正義精神
二、 基礎螺栓是繫結鋼結構建築之首要工項，規範尺寸引用將決定後續鋼結構建築遇地震、颱風或其他天然災害之結構穩定性，查本工程基礎螺栓之使用契約圖說標示20Ø螺栓、30Ø螺栓、36Ø螺栓三種，然而包商估價單基礎螺栓項目僅編列Ø13mm一種，工程款計價是以包商估價單作為計價依據，招標機關在預算書圖審查階段未發覺此事辦理第1次公開招標，又流標(無廠商投標或未達法定開標家數)後未經檢討只考慮預算執行不利將遭受處罰而草率再以錯誤資料做第2次公開招標，工程初期及基礎螺栓工項施作期間申訴廠商口頭反應此事後監造單位為掩飾自身編列預算上的錯誤及避免因安置單一種Ø13mm基礎螺栓後遇地震、颱風或其他天然災害產生結構安全議題而主動指示申訴廠商增加規範尺寸並減量施作(原設計每處20Ø螺栓*4支、30Ø螺栓*8支、36Ø螺栓*8支，經監造單位主動指示後每處皆25.4Ø螺栓*6支)以彌補此工項編列預算上不足之處，104年2月11日臺中市政府公共工程施工查核小組查核本工程發現主要鋼構等相關物件尺寸均與圖說不符，當下監造單位建築師未出席查核會議明顯為此事逃避責任，而派遣之與會人員亦無對基礎螺栓工項擅自減省工料做說明，經查本法第101條第1項第3、8、12款監造單位為掩飾自身編列預算上的錯誤主動對基礎螺栓工項擅自減省工料並指示申訴廠商增加規範尺寸及減量施作，亦無為修正後之基礎螺栓規範尺寸主動呈報招標機關備查，經查驗或驗收不合格致使查核結果丙等(68分)情節重大，又因可歸責於監造單位之事由，致解除或終止契約，陷申訴廠商於不義。
三、 查本工程前端作業為委託設計案，整體計畫性質屬A+B規劃設計與工程類，一般慣例公部門經地方提出陳情案件後公部門為此做出提案計畫逕向主管機關或國家中央級單位(行政院公共工程委員會、行政院農業委員會水土保持局、內政部營建署、交通部觀光局)申請經費補助，提案計畫經核准後依核定項目先行發包委託設計監造之技術服務案，為核定項目做出詳盡之設計與編列預算，預算書圖經審查通過嗣後發包工程案，工程進行期間由公部門委託之監造公司監督施工品質，如期如質完成提案計畫需求，而裨益地方民眾活動環境；提案計畫內約有計畫緣起及目標、環境概述、整體規劃設計構想、預定實施進度及工作項目、經費需求、預期成果與效益等等項目，其中預定實施進度彰顯公部門對地方民眾所需之期許及承諾，以本工程前端提案計畫之預定實施進度而論，各截取至工程申報開工前與本工程於104年3月27日起終止契約止，二者實施進度表做為比照，可明顯看出肇因未取得建造執照產生諸多情事變更履約爭議事項(營造工程物價指數上漲、暫停執行期間持續逾3個月招標機關未通知申訴廠商終止或解除契約、契約單價不合理等等)，以一般建築案慣例(A+B規劃設計與工程類)，工程案公開招標公告前建造執照取得及五大管線皆應辦理完成，工程進行因無此辦理事項更能超前完竣而不至於衍生本法第101條第1項第10款情形，另本工程是有編列預算辦理五大管線送審，申訴廠商亦遵守契約規定辦理送審，而辦理期間皆困難重重不無影響履約期程之處。
盱衡建造執照辦理狀況，招標機關囿於年底工程預算被收回，第2次公告前極力向申訴廠商邀標，又工程招標公告及文件並無附記未取得建造執照說明，工程採購契約書雖有明定"預定開工期限前，若尚未取得建造執照，廠商得提出暫停工申請"，但申訴廠商卻是在簽定契約取得書面工程採購契約書後得知未取得建造執照情事，又明知建造執照辦理需約半載期程卻將委託設計監造之技術服務案遲至102年8月29日公告上網，招標機關種其因、承攬廠商得其果，對辦理建造執照闕如通盤考量草率發包工程案，取得建造執照業務卻納入工程期間辦理，而將延誤履約期限之事由強壓於申訴廠商，實有未洽，陷申訴廠商於財務窘境，倘若將104年3月27日起終止契約止之實施進度表與提案計畫之原預定實施進度表比照，本計畫可謂之「因可歸責於招標機關於工程案開工前未取得建造執照之事由，造成營造工程物價指數上漲、暫停執行期間持續逾3個月未通知申訴廠商終止或解除契約之情事變更事項致延誤履約期限，情節重大者」。
四、 申訴廠商於102年12月31日與招標機關簽定工程契約，103年1月6日申訴廠商申報開工後因招標機關未於開工前取得建造執照因素即辦理停工，申訴廠商配合招標機關於工程期間辦理建造執照取得於103年6月20日申訴廠商陳報復工後衍生營造工程物價指數上漲、契約單價不合理，且暫停執行期間持續逾3個月招標機關未通知申訴廠商終止或解除契約，又工程進行期間監造單位為掩飾自身在規劃設計階段編列預算上之錯誤主動提出修改鋼構相關物件尺寸規範，契約第10條第2、4項有明載，此乃監造單位在其職權範圍內所作之決定，申訴廠商也僅能勉予接受指示辦理，此情事已構成民法第227-2條(契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。前項規定，於非因契約所發生之債，準用之。)情事變更要件，最高法院83年台上字第798號判決意旨參照，法律行為成立後，因不可歸責於當事人之事由，致情事變更非當時所得預料，而依其原有之效果顯失公平者，法院應依職權公平裁量為增、減、給付或變更其他原有效果之判決，民事訴訟法第397條第1項定有明文。故當事人雙方因情事變更均可主張並請求法院為增減給付，不可責由當事人一方仍應按原約定給付履行，招標機關理應支付申訴廠商因情事變更所產生之工程費用。
五、 綜上所述，一件屬委託設計監造技術服務案之公共工程能否依契約完成，關鍵在於承攬廠商的施工品質、監造單位的品質抽查、設計單位的品質制定、招標機關的品質督導，工程慣例告訴我們，承攬廠商與招標機關簽定工程契約申報開工後工程進行期間若是契約之一方有疏失皆先行邀集另一方討論疏失解決方法而非先以公文書通知，疏失一方盼息事寧人，本工程伊始招標機關未取得建造執照且招標文件又無載明、設計單位規劃設計編列預算錯誤卻壓縮整體項目數量及單價、監造單位為掩飾自身在規劃設計階段編列預算上之錯誤主動提出修改鋼構相關物件尺寸規範而造成擅自減省工料、查驗或驗收不合格、致延誤履約期限、致解除或終止契約等情事強壓在申訴廠商身上，又臺中市政府施工查核小組104年2月11日查核本工程前皆無監造單位相關抽查不符紀錄，申訴廠商當初情義相挺同意協助招標機關完成本工程，熟不拘禮造成申訴廠商得知契約之一方有疏失未於第一時間以公文書通知而錯信監造單位處理方式自當檢討改進，招標機關陳述意見書卻未見監造單位對整體事件過程應有之事實說明，惡意栽贓申訴廠商有違反本法之情形是可忍，孰不可忍。
六、 最高行政法院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議參照，依本法第1條規定及同法第101條之立法理由可知，本法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。而採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致延誤履約期限，或採購契約被解除或終止，即該當於第1項第10款所稱「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限」或第12款所稱「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」，不以全部可歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大（參照本法第101條之立法理由及符合比例原則。
最高行政法院98年度判字第741號判決意旨參照前開所謂「因可歸責於廠商之事由」，係指全部可歸責於廠商而言，如非可全部歸責於廠商，而係招標機關及廠商均有可歸責之事由，或全部可歸責於招標機關之事由，或部分可歸責於招標機關、部分可歸責於第三人之事由，或不可歸責於招標機關及廠商之事由時，即無本款之適用。
另按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條亦有明定，橫豎是否因可歸責於廠商之事由，擅自減省工料、查驗或驗收不合格、致延誤履約期限、致解除或終止契約，是否依本法第101條之規定通知廠商將刊登政府採購公報，招標機關仍應依客觀情事為公平合理之判斷，斟酌其適當性、必要性及均衡性予以審慎決定。
七、 此外，辦理採購申訴期間申訴廠商收受招標機關函文通知申訴廠商違反本法之情形，申訴廠商遵照本法明定之法條辦理，2次函文通知申訴廠商有本法第101條第1項第3、8、10、12款之情形(其中第10款通知3次)，皆告知次日起20日內提出異議，蓄意模糊申訴廠商對提送採購申訴書法定截止日，陷申訴廠商於不義，雙方既已約定逕向鈞會辦理採購申訴卻又函請行政院公共工程委員會將申訴廠商名稱刊登政府採購公報，行徑令申訴廠商錯愕，又此期間對申訴廠商一說本工程「有」本法……，二說本案工程「倘符合」本法……，三說貴公司「仍有」本法第101條第1項第10款之情形，說詞明顯前後矛盾，申訴廠商辦理之依據為何？且招標機關對申訴廠商所提出之異議亦無異議處理結果僅以「經審視貴公司所提異議內容，……，招標機關將依規定刊登政府採購公報」而無審視意見，公部門人員辦理方式卻是如此混淆視聽，令申訴廠商百思不得其解。
104年7月21日補充理由
一、 申訴廠商於102年12月31日與招標機關簽定工程契約，103年1月6日申訴廠商申報開工後因主辦單位未於開工前取得建造執照因素即辦理停工，申訴廠商配合主辦單位於工程期間辦理建造執照取得後通知申訴廠商復工亦無給予找尋協力廠商之準備時間，協力廠商找尋必須從頭開始，103年6月20日申訴廠商陳報復工後，衍生營造工程物價指數上漲、契約單價不合理，且暫停執行期間持續逾3個月主辦單位未通知申訴廠商終止或解除契約，又工程進行期間監造單位為掩飾自身在規劃設計階段編列預算上之錯誤主動提出修改鋼構相關物件尺寸規範，契約第10條第2、4項有明載，此乃監造單位在其職權範圍內所作之決定，申訴廠商也僅能勉予接受指示辦理，監造單位修改鋼構相關物件尺寸規範後延遲給予申訴廠商修改後規範，監造單位建築師周知整體事件來龍去脈卻在各次工務會議內對整體事件事實狀況隻字未提，強壓申訴廠商有本法第101條第1項第10款之情形，申訴廠商尚難甘服。
二、 無障礙升降機無法於契約工期安裝完成；由於近年來中部地區房市熱絡，5樓以下安裝升降機的建築物眾多，自103年6月20日復工前後，中部地區升降機廠商產能已滿檔，自採購訂單成立至完成現場交貨安裝所需時間平均為半年至1年，此事，申訴廠商一再向監造單位反應監造單位亦知道相關市場狀況，申訴廠商為求工程推展平順，口頭反映此一大環境影響，惟監造單位未能適時反映給主辦單位，協助申訴廠商及主辦單位面對此一問題，契約工期無全盤考量，顯見主辦單位訂定本工程工期時並無納入此工項，180日曆天恐不符公平正義之精神。
三、 本申訴案申訴廠商同期於鈞會辦理採購案履約爭議調解，104年6月30日履約爭議調解會議當下，申訴廠商由調解委員說明中得知，主辦單位辦理本案工程採購應先取得建造執照後逕行發包，法規有明載，工程開工前五大管線亦應先經相關單位審定完成後承攬廠商再行辦理開工，郭永芳老師於臺中市政府上課簡報中有說明應由設計單位辦理完成，不因開工後辦理五大管線作業而影響履約期程，主辦單位辦理本案工程採購未取得建造執照即逕行發包違法在先，103年6月20日申訴廠商陳報復工後亦無協助申訴廠商後續變更設計之程序，衍生營造工程物價指數上漲、契約單價不合理等等事項；無障礙升降機安裝期程調解委員亦說明自採購訂單成立至完成現場交貨安裝所需時間契約工期180日曆天是有不足之，主辦單位種其因、承攬廠商得其果，對辦理建造執照闕如通盤考量草率發包工程案，取得建造執照業務卻納入工程期間辦理，而將因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者之事由強壓於申訴廠商，核有未洽。
□招標機關陳述意旨
一、 本案工程主辦機關為招標機關總預算金額為762萬5,000元(契約金額681萬2,000元)，於102年12月26日決標予廠商，102年12月31日辦理簽約，原於103年1月6日開工，因未取得建造執照於103年1月6日暫停工(招標時已於招標文件契約書第7條履約期限載明：預定開工期限前，若尚未取得建造執照，廠商得提出暫停工申請)。本案工程於103年6月20日復工，復工後工程進度未依契約期程施作而一再落後，且經招標機關及監造單位多次催辦仍無改善。又經臺中市政府工程施工查核小組於104年2月11日查核本案，查核成績列為丙等(68分)，招標機關依其查核結果審視廠商有本法第101條第1項第10款情形，並依該規定辦理及通知廠商(104年3月11日中市豐農字第1040007706號函)，廠商於104年4月2日以104荃字第0402-3號函向招標機關提出異議，招標機關於104年4月14日以中市豐農字第1040010970號將異議處理結果函復仍有本法第101條第1項第10款之情形。
二、 本案依「臺中市豐原區工程採購契約書」契約編號：(102)中市農字第102069號預定完工日期為103年12月16日，惟至104年2月11日工程查核時工程進度僅達41%，工程進度落後20%以上，且日數達10日以上，經通知廠商限期改善而未改善，已嚴重延誤履約期限。
三、 另依臺中市政府工程施工查核小組查核缺點第27項2~3F鋼構SC0鋼柱、SC1鋼柱、SC2鋼柱H型鋼組立斷面尺寸與標準圖面不符，已有本法第101條第1項第3款之情形，因廠商初期口頭承諾願意依契約規定辦理更換，招標機關遂未於第一時間處理及通知廠商，爾後招標機關多次與廠商協商請儘速改善查核之缺失，惟廠商一再以各種理由推託皆無改善，爰招標機關於104年3月25日開會決議與廠商辦理終止契約，因此廠商計有本法第101條第1項第3、8及12款之情形。
四、 本工程進度落後百分之20以上，且落後達10日以上，經多次催辦趕工仍未能符合契約期程，顯已有本法第101條第1項第10款之情形。
五、 經查核本工程2~3F鋼構SC0鋼柱、SC1鋼柱、SC2鋼柱H型鋼組立斷面尺寸與標準圖面不符，通知廠商改善仍未依約更換，且有擅自減省工料之情節，又對臺中市政府工程施工查核小組查核查核缺失不願改善顯有本法第101條第1項第3、8及12款之情形。
六、 綜上理由，廠商擅自減省工料，經查驗不合格，且嚴重延誤履約期限致終止契約之事實，已有本法第101條第1項第3、8、10及12款之情形，且招標機關業將事實及理由通知廠商並依規定辦理。
104年7月8日補充理由
一、 筆錄五-（二）延誤履約期限之計算方式：本件依契約書自開工日起180日曆天，因尚未取得建築執照，申訴廠商於103年1月3日103荃字第0103-3號函申請自開工日（103年1月6日）起先行停工在案，臺中市政府都市發展局於103年5月8日核發建照執照在案，招標機關於103年5月19日召開施工會議並依結論2.工期復工日期依臺中市政府都市發展局核准建築物開工日期為復工日，申訴廠商向臺中市政府都市發展局掛號申報103年5月19日開工，因申訴廠商資料未完備始於103年6月20日備查，故招標機關同意申訴廠商自103年6月20日復工起算180日曆天，經核算應於103年12月20日竣工，故其延誤履約自103年12月21日起每日核算工期至104年3月27日停工終止契約止計逾期96天。另依本案監造報表，自103年8月4日預定進度23.57%，實際進度3.35%，落後20.22%，進度已落後20%以上，至103年8月13日進度落後20%日數已達10日，且經招標機關於103年9月4日召開進度檢討會及設計監造單位(陳啟明建築師事務所)多次發文催促廠商趕辦，其工程進度仍遲續落後超過20%以上。
二、 筆錄五-（三）：工程自決標日起至工程開工，其間為施工廠商辦理備料期程，本案於102年12月26日決標、102年12月31日簽約、103年1月6日開工，原依契約有12日辦理備料。因尚未取得建築執照，自開工日（103年1月6日）起先行停工在案。本案工程於103年5月8日取得建照執照，招標機關依103年5月19日召開施工會議並依結論2.工期復工日期依臺中市政府都市發展局核准建築物開工日期為復工日，於103年6月20日復工，應已給予申訴廠商適當時間辦理備料，廠商直至103年9月4日招標機關召開進度檢討會議時僅完成混凝土材料送審，其後設計監造單位(陳啟明建築師事務所)多次發文催促廠商趕辦，廠商直至103年10月6日方辦理鋼構材料送審，造成工程進度嚴重落後。有本法第101條第1項第10款因可歸責於廠商事由，致延誤履約期限，情節重大者之情形。
三、 筆錄五-（四）：申訴廠商延誤履約期限情節重大之詳細情形：本案自103年6月20日復工起算180工作天應於103年12月20日竣工，依申訴廠商103年1月3日提出之施工計畫書施工預定進度表自復工日起160日曆天（103年11月30日）即應完成建築結構、裝修、門窗、機電及水電、消防等五項主要工程進度94.59％，另依103年9月12日提出之趕工計畫書工程進度表應於103年11月26日完成上述五項主要工程進度95.32％。惟至104年3月11日招標機關通知廠商工程已逾完工期限，且工程進度僅41％，工程進度落後百分之20以上且日數達10日上，已符契約書第21條第1款第5目及本法第101條第1項第10款因可歸責於廠商事由，致延誤履約期限，情節重大者。
判斷理由
一、 按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、……。十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。……。」本法第101條第1項第10款定有明文。次按「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。……。」、「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。……。二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」本法第102條及第103條分別定有明文。
另本法施行細則第111條規定：「本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之十以上；於其他採購，指履約進度落後百分之二十以上，且日數達十日以上。前項百分比之計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善；屆期未改善者，依逾期日數計算之。二、屬已完成履約而逾履約期限者，依逾期日數計算之。」
二、 本件申訴廠商及招標機關雖分別於申訴理由及陳述意見書中陳明申訴廠商涉有本法第101條第1項第3款、第8款、第10款及第12款之情形，惟經查招標機關104年3月11日中市豐農字第1040007706號函(原通知函文)及104年4月14日中市豐農字第1040010970號函（異議處理結果），僅敘明申訴廠商有本法第101條第1項第10款之情形，故有關本法第101條第1項第3款、第8款及第12款，既非招標機關原通知處分及異議處理結果所包含之內容，即非本件申訴審議判斷之範疇，合先敘明。
三、 查系爭工程於102年12月26日決標，招標機關於102年12月31日與申訴廠商簽約，依原訂期程應於103年1月6日開工，迺因非可歸責於申訴廠商之事由致未取得建造執照，故系爭工程自開工起即停工，後經主管機關臺中市政府都市發展局於103年5月8日核發建照後，招標機關於103年5月19日召開施工會議並作成結論以臺中市政府都市發展局核准建築物開工日期為復工日，申訴廠商向臺中市政府都市發展局掛號申報103年5月19日開工，因申訴廠商資料未完備始於103年6月20日備查，故招標機關同意申訴廠商自103年6月20日復工起算180日曆天，經核算應於103年12月20日竣工，核屬依據系爭工程契約書第7條之約定，此一事實，兩造並無爭執。
四、 招標機關主張申訴廠商於103年6月20日復工後，工程進度未依契約期程施作一再落後，並經招標機關及委任之監造單位多次催辦仍無改善。招標機關依其查核結果審視廠商有本法第101條第1項第10款情形，並依104年3月11日中市豐農字第1040007706號函通知申訴廠商，申訴廠商不服乃於104年4月2日以104荃字第0402-3號函聲明異議，招標機關再於104年4月14日以中市豐農字第1040010970號函復異議處理結果，並仍認申訴廠商之遲延工進行為已符本法第101條第1項第10款之情形，而駁回申訴廠商之異議。
四、 申訴廠商則認系爭工程既因非可歸責於申訴廠商之事由致停工而其後再行復工，應給予申訴廠商合理之額外復工準備期間，始符公允云云，本會亦認因非可歸責於廠商之事由停工而再復工，理應給予合理之動復員期間，始符公允。惟查，申訴廠商就此要求應給與2個月以上之額外時間，則或有爭議，蓋事實上，系爭工程建照取得之期日為103年5月8日，招標機關於103年5月19日召開施工會議並同意申訴廠商於103年6月20日復工，期間長達1個月，相較於原契約排程之12日，應屬已給予申訴廠商適當時間辦理備料，則申訴廠商自不得僅稱斯時物價波動廠商尋覓不易為由而要求更長之期間云云，則申訴廠商既未能積極舉證說明何以1個月之備料期間有何不足，以及何以系爭工程應再給2個月以上之備料期間，則本會自難為有利於申訴廠商之認定，故認申訴廠商據此請求展延工期2個月之主張並無理由。
五、 另一方面，系爭工程自103年6月20日復工起算180天，理應於103年12月20日竣工，且依申訴廠商所提施工計畫書施工預定進度表內容，申訴廠商自復工日起160天（即103年11月30日）應完成建築結構、裝修、門窗、機電及水電、消防等5項主要工程，即工程進度應達94.59％，另再依申訴廠商103年9月12日提出之趕工計畫書，申訴廠商亦承諾工程進度於103年11月26日應完成上述5項主要工程，並達整體工程之95.32％。則申訴廠商既已於103年11月26日自己提出趕工計畫，且未將前項有關2次動復員額外期間之請求及天數加以討論，則自難認申訴廠商前項請求適當。
六、 況查，直至104年3月11日招標機關通知廠商時，申訴廠商就系爭工程之進度僅達41％，客觀上已屬進度落後施工計畫及趕工計畫之進度達20%以上，從而招標機關據以認定申訴廠商遲誤工進之行為已符契約書第21條第1款第5目及本法第101條第1項第10款因可歸責於廠商事由，致延誤履約期限，情節重大者，應無不當。
七、 至於申訴廠商請求有關調解費用由招標機關負擔部分，因屬履約爭議調解範疇，依採購申訴審議規則第11條第8款規定，應不予受理。
據上論斷，本件申訴部分為無理由；請求招標機關負擔調解費用部分應不予受理，爰依本法第102條第4項準用同法第82條第1項前段規定及採購申訴審議規則第11條第8款判斷如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 8 日

本審議判斷視同訴願決定，不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。