臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：104008)
府授法申字第1040141252號
申訴廠商 0000有限公司
代 表 人
代 理 人 000
000
招標機關 臺中市神岡區公所
代 表 人
代 理 人
000
000

同上
同上

上列申訴廠商因不服招標機關就「神岡鄉溪州垃圾衛生掩埋場0702水災及艾莉颱風災後復建工程」採購案所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經民國（下同）104年6月16日委員會議審議判斷如下：
主文
申訴駁回。
事實
緣申訴廠商0000有限公司參與招標機關所辦理之「神岡鄉溪州垃圾衛生掩埋場0702水災及艾莉颱風災後復建工程」之採購案，因不服招標機關以104年1月22日神區農字第1040000841號函，通知依政府採購法第31條第2項第8款規定，追繳押標金新臺幣(以下同)160萬元，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關104年2月25日神區農字第1040003351號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果撤銷。
貳、 事實及理由
一、 申訴人因臺中市神岡區公所104年1月22日神區農字第1040000841號函請申訴人向該所繳足押標金160萬元，提出異議，該所於104年2月25日神區農字第1040003351號函知處理結果，申訴人不服，乃提出申訴。
二、 本案業經臺中市神岡區公所以103年7月29日神區農字第1030013314號函及該所103年10月9日神區農字第1030018697號函，將申訴人名稱及相關情形刊登政府採購公報，即屬行政處罰。
三、 另刑事處罰部分，臺灣臺中地方法院檢察署檢察官為緩起訴處分(見臺灣臺中地方法院97年度訴字第2215號刑事判決書第4頁)，亦已緩起訴期滿結案。
四、 上開處罰既已終結，基於一事不二罰之原則，臺中市神岡區公所104函請本公司向該所繳足押標金160萬元一案，即有可議之處，則原處分有撤銷之必要。
五、 綜上所陳，本案業經臺中市神岡區公所將申訴人名稱及相關情形刊登政府採購公報已屬行政處罰，刑事處罰部分，亦經臺灣臺中地方法院檢察署檢察官為緩起訴處分，且已緩起訴期滿結案。原處分機關未審酌上開事實，而為申訴人應繳足押標金160萬元之決定，即有違誤。申訴人對此處分不服，提起申訴，懇請 貴會撤銷原處分，以維權益。
104年4月21日補充理由
一、 本案業經臺中市神岡區公所將申訴人名稱及相關情形刊登政府採購公報，即屬行政處罰。
二、 刑事處罰部分，臺灣台中地方法院檢察署檢察官為緩起訴處分(見臺灣臺中地方法院97年度訴字第2215號刑事判決書第4頁)，亦已緩起訴期滿結案，而緩起訴並非有罪判決，即與政府採購法101條第1項第6款之規定不合，故臺中市神岡區公所之處理結果即有違法，請予撤銷。
三、 綜上，原處分機關未審酌上開事實，而為申訴人應繳足押標金160萬元之決定，即有違誤。
104年5月6日陳報書
一、 陳報臺灣臺中地方法院檢察署97年度偵字第12902號緩起訴處分書相關資料1份。
二、 依據貴會104年4月21日會議紀錄辦理。
三、 由97年度偵字第12902號緩起訴處分書相關資料觀之，緩起訴處分業於98年10月14日期滿結案。足證原處分機關未審酌上開事實，而為申訴人應繳足押標金160萬元之決定，即有違誤。
□招標機關陳述意旨
一、 旨揭採購，依據臺中市政府103年6月16日府授秘採字第1030112070號函，針對「臺中縣神岡鄉溪洲垃圾衛生掩埋場0702水災及艾莉颱風災後復建工程」採購案件之行政處罰機制辦理，本案再依臺灣臺中地方法院刑事判決97年度訴字第2215號借用他人名義及證件投標，而有政府採購法(以下簡稱本法)第101條第1項第1款之情形，本所於103年10月9日神區農字第1030018697號函通知將依本法第102條第3項辦理，是時申訴廠商並無提出異議，本所再依同法第31條第2項第8款規定，其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其押標金應不予發還或追繳，本所於104年1月22日神區農字1040000841號函追繳押標金，申訴廠商依限於104年2月4日來函提出異議，本所並於104年2月25日神區農字第1040003351號函復申訴廠商異議無理由，並函列教示條款依本法第102條規定將異議處理結果以書面通知提出異議之廠商時，應附記廠商如對該處理結果不服，得於收受異議處理結果之次日起15日內，以書面向臺中市政府採購申訴審議委員會提出申訴。
二、 依據臺灣臺中地方法院刑事判決97年度訴字第2215號判決書，本案工程為臺中縣神岡鄉溪洲垃圾衛生掩埋場0702水災及艾莉颱風災後復建工程採公開招標案，預算金額為3267萬元，於93年12月14日上網公告，於翌（15）日刊登政府採購公報，於同年月29日核定底價，並於同日上午10時開標，嗣00公司底價內之最低標3098萬元得標，並於94年1月5日與神岡鄉公所訂立契約。
三、 案經法務部調查局臺中縣調查站移送臺灣台中地方法院檢察署檢察官主動檢舉偵查起訴，被告000共同意圖影響採購結果，而借用他人名義及證件投標，處有期徒刑拾月，減為有期徒刑伍月，如易科罰金，以銀元佰元即新臺幣玖佰元折算壹日；000、000共同意圖影響採購結果，而借用他人名義及證件投標，000處有期徒刑拾月，減為有期徒刑伍月，如易科罰金，以銀元佰元即新臺幣玖佰元折算壹日；000處有期徒刑陸月，如易科罰金，以銀元佰元即新臺幣玖佰元折算壹日，減為有期徒刑月，如易科罰金，以銀元佰元即新臺幣玖佰元折算壹日。
四、 000、000乃共同意圖影響採購結果，而基於借用他人名義、證件投標之犯意聯絡，謀議借用數家公司之相關證件參與投標，並以00公司名義標取該工程，除由000先透過友人借得無意投標該工程之0000有限公司（登記負責人為000）之投標相關文件，並向亦無意標得本件工程之000借用其所經營之00營造有限公司（下稱00公司）名義、證件參與投標，經000容許出借00公司名義，並將00公司投標所須證件交予000後，由000將之攜往00公司交給000，000則交付發票人為00公司，帳號1543-9號，發票日93年12月28日，票面金額為30萬元，委託000轉交予00公司，作為借牌投標之代價。000取得00公司、00公司投標所須證件後，分別按000之指示填寫00公司、00公司之標單及工程估價單後，由000持00公司、00公司、00公司之標單及相關證件資料，向神岡鄉公所投標。嗣神岡鄉公所於同年月29日上午10時開標，00公司因證件不備，00公司則因投標標價3120萬6,000元，而由00公司以底價內之最低標3098萬元得標。
五、 承上，申訴廠商已違反政府採購法第87條第5項後段，按法務部101年11月5日(法律字第10103108760號函)說明三所載「．．．有關政府採購法第31條第2項追繳押標金之性質．．．查本規定係為確保投標之公正，避免不當或違法之行為介入，僅係主辦機關所為之不利處分，非以違反行政法上義務而對於過去不法行為之制裁，究非『裁罰性』不利處分，不屬本法適用範疇，而無一行為不二罰原則之適用」然申訴廠商因容許他人借用本人名義或證件參加投標，爰此，本所應依政府採購法第31條第2項第8款規定辦理，將其發還之押標金予以追繳之，並刊登政府採購公報，00公司向本所提出異議，本所函復異議無理由，00公司不服本所異議處理結果，遂向臺中市政府採購申訴審議委員會提出申訴。
104年4月21日補充理由
一、 爭執法規
（一）政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、…。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
（二）政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，而廠商容許他人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免予競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2項第2款「借用他人名義或證件投標」之行為相似，均已影響採購公正，依行政院公共工程委員會94年3月16日工程企字第09400076560號函釋，應屬同法第31條第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行為」（最高行政法院104年判字第46號判決、臺北高等行政法院103年訴字第44號判決參照）。00公司容許他人借用本人名義、證件參加投標，故本所可依政府採購法第31條第2項第8款規定，追繳押標金。
二、 時效爭議
（一） 最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議謂：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。」
（二） 00公司容許他人借用本人名義、證件參加投標，此構成要件事實係緣於廠商一方，在廠商隱護中，未經顯現，在盜採砂石之他案中（臺灣臺中地方法院97年訴字第2215號刑事判決），00公司容許他人借用本人名義、證件參加投標之情事始被揭發。前開判決結果並未通知本所，亦難以期待00公司主動通知本所，故本所無從得知，實難期本所可行使追繳權。
（三） 本所經審計部臺中審計處以103年4月30日審中市五字第1030001784號函知本所，「臺中縣神岡鄉溪洲垃圾衛生掩埋場0702水災及艾莉颱風災後復建工程」1案，已於100年10月31日第1審判決有罪，敦促本所依政府採購法第第31條第2項規定追繳押標金，本所始知00公司容許他人借用本人名義、證件參加投標之情事，此際始可合理期待本所為追繳押標金，故消滅時效期間應自此時方開始起算。前開臺中市審計處之函文發文日期為103年4月30日，故本所向00公司追繳押標金，並未逾行政程序法第131條第1項之消滅時效期間。
三、 一行為不二罰爭議部分
（一） 按行政罰法（以下簡稱本法）第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」其立法意旨係認一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一行為不二罰再處行政罰之必要（立法理由參照），先予敘明。
（二） 行政罰法所稱之行政罰，乃指對於過去違反行政法上義務所為而不屬於刑罰或懲戒罰之裁罰性不利處分（本法第1條、第2條立法說明參照），即須具有「裁罰性」及「不利處分」兩項要件；若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰（最高行政法院101年度判字第8號、100 年度判字第 2069 號判決；法務部95.7.5法律字第 0950023697號、95.6.21法律決字第0950016263號函及101.11.5法律字第10103108760號函參照）。
（三） 觀諸政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……。」本項各款所列得不發還或須追繳押標金之事由，必須明定於招標文件中，採購機關始得不發還或追繳，可知廠商有該項各款情形之行為，並非違反行政法上之義務，則採購機關不發還或追繳押標金之處分，尚非行政罰，自無行政罰法一行為不二罰原則之適用（最高行政法院102年判字第151號判決參照）。
（四） 法務部101.11.5法律字第10103108760號函釋亦明示：「…有關政府採購法第31條第2項追繳押標金之性質…查本項規定係為確保投標之公正，避免不當或違法之行為介入，僅係主辦機關所為之不利處分，非以違反行政法上義務而對於過去不法行為之制裁，究非『裁罰性』不利處分，不屬本法適用範疇，而無一行為不二罰原則之適用。」。
（五） 本所招標時係將契約書掛於公所網站，廠商閱後始下標，此處之契約書，應該當政府採購法第31條第2項之「招標文件」，而契約書中有提及：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：（一）容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」00公司容許他人借用公司名義、證件參加投標，本所自得追繳其押標金。又追繳押標金係本所所為公法上請求權之行使，非制裁人民違反行政法上義務之行為的「裁罰性」不利處分，自無行政罰法一行為不二罰原則之適用。
判斷理由
一、 按「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、….。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。…。」分別為政府採購法第31條及行政罰法第26條定有明文。另按最高行政法院 103 年 7 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議略以：「依政府採購法第9條第1項前段規定，行政院公共工程委員會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經公共工程會依上開規定，以89年1月19日（89）工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。…。」今機關主張依臺中市政府103年6月16日府授秘採字第103112010號函之通知，認定申訴廠商違反政府採購法（以下簡稱本法）第87條規定，並依104年1月22日神區農字第1040000841號函通知申訴廠商追繳押標金160萬元，申訴廠商於同年2月4日提出異議，再經機關依104年2月25日神區農字第1040003351號函駁回申訴廠商之異議，申訴廠商不服乃向本會提出申訴，查申訴廠商之異議及申訴均於法定期間內為之，申訴程序尚屬適法，合先敘明。
二、 次查，申訴廠商對伊涉入違反本法第87條及第101條第1項第1款等事實並不爭執，惟以伊前已經就此遭臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）緩起訴處分並已期滿，認為機關多年後再追繳押標金容有一事二罰之情事云云。惟查，追繳押標金乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，與申訴廠商因違反本法而另遭刑事罰間並無一事二罰之問題，此參法務部法律字第10103108760號函釋意旨自明：「有關政府採購法第31條第2項追繳押標金…係為確保投標之公正，避免不當或違法之行為介入，僅係主辦機關所為之不利處分，非以違反行政法上義務而對過去不法行為之制裁…而無一行為不二罰原則之適用」，故申訴廠商所提本案或有一事二罰之抗辯，難謂有理由。
三、 惟申訴廠商稱伊於97年間即已遭臺中地檢署緩起訴處分，機關應係當時知情而不應於多年後始追繳押標金云云，申訴廠商雖未指明機關之系爭處分已罹於時效，然因機關追繳押標金之時點有無罹於行政程序法之五年時效問題，事關人民權益，本會仍得於申訴審議判斷時依職權調查之。就此，最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議之決議已指明：「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，本法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認」。同此意旨亦有法務部法律字第10303511210號函釋得稽。而所謂「可合理期待機關得為追繳時為判斷標準」，參考法務部法律字第10403500360號函釋意旨：「行政程序法第131條、政府採購法第31條等規定及法院實務見解參照，追繳押標金公法上請求權『可行使時』認定，以『可合理期待機關得為追繳時』為判斷標準，又機關發還押標金日期、檢察官對廠商為緩起訴處分日期，機關知悉得追繳原因日期等是否為『可合理期待機關得為追繳時』疑義，涉及具體個案事實認定」，則本會應依個案事實加以判斷。
四、 今本會依職權曉諭兩造就此重要爭點進行辯論及攻防舉證，機關堅稱伊係於收受前揭臺中市政府103年6月16日函文後始知悉申訴廠商有應追繳押標金之違法事實；而申訴廠商雖於本會限期內提出緩起訴處分書供參並僅稱緩起處分早於97年間即已作成，機關應可得知，故認機關之追繳押標金行為已罹於時效云云，然仍無法舉證說明何以機關在99年1月22日前即已知悉緩起訴處分書之內容或可得知悉申訴廠商之違法事實，依舉證分配之法理，本會即難為有利申訴廠商之認定；另依卷附臺灣臺中地方法院97年度訴字第2215號刑事判決書觀之，該則刑事判決係於100年10月31日始宣判，縱機關於上揭刑事案件宣判時可知悉申訴廠商之違法情事，則因此一時點距離機關做成追繳押標金之時點（104年1月22日）亦不過3年多，亦不生罹於五年時效之問題，從而，本會認申訴廠商爭執機關追繳押標金行為已罹於行政程序法之五年時效云云，並無所據而不得採。
五、 綜上，本會審閱全部卷證並參考兩造辯論意旨後，認申訴廠商之申訴無理由，應予駁回。其餘舉證及說明，不影響本會得駁回申訴心證之形成，故不一一指駁，併此敘明。
據上論斷，本件申訴為無理由，爰依政府採購法第82條第1項前段規定判斷如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 16 日

本審議判斷視同訴願決定，不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。