臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：103045)
府授法申字第1030234385號
申訴廠商 00行銷企劃室
代 表 人
代 理 人

招標機關
代 表 人 臺中市政府社會局
王秀燕
代 理 人

上列申訴廠商因不服招標機關就「臺中市103年國際身心障礙者日宣導園遊會」採購案所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經民國（下同）103年11月12日委員會議審議判斷如下：
主文
原異議處理結果撤銷。
事實
緣申訴廠商00行銷企劃室參與招標機關所辦理之「臺中市103年國際身心障礙者日宣導園遊會」之採購案，因不服招標機關以103年7月3日中市社障字第1030064173號函，通知依政府採購法第50條第1項第3款撤銷決標公告及依同法第101條第1項第2款規定，擬將申訴廠商刊登政府採購公報，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關103年9月2日中市社障字第1030083018號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果撤銷。
貳、 事實及理由
一、 臺中市政府社會局（以下簡稱市府社會局）來函指稱申訴人參與市府社會局辦理「臺中市103年國際身心障礙者日宣導園遊會」採購一案，於採購過程中提出服務建議書內容之承辦相關活動績效所載實際內多項並非申訴人工作實績為由，認定申訴人所提係偽造、變造之文件，有違反政府採購法第50條第1項第3款事由，爰依政府採購法第102條第3項辦理等云云。
二、 市府社會局固援引行政院公共工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函謂：政府採購法第101條第1項第2款及第4款有關「偽造、變造」之定義，應依本法之立法意旨認定…。並以得標廠商與他廠商皆為獨立法人，並未合併，得標廠商不因負責人或員工擔任他廠商之員工即享有履約實績等云云。然上開公共工程委員會於解釋政府採購法第101條第1項中所指偽造、變造已特別指明解釋時應依照政府採購法立法意旨予以認定，故不應僅憑形式上而更應審酌實質上是否符合政府採購法之立法意旨始能謂適法。
三、 按為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。政府採購法第1條定有明文。該條文亦為政府採購法之立法宗旨（該條立法理由參照）。次按政府採購法之立法目的，在建立政府採購制度並確保採購品質，其著重者為訂約公平性及確實依約履行，則其行政制裁應實現此行政目標，此與純然建立在社會倫理非難基礎之刑法不完全相同，因此以刑事制裁之可非難性立場所建立之規定，在行政制裁自不能完全適用（高雄高等行政法院97年度訴字第508號判決要旨參照）。市府社會局固以公共工程委員會函釋稱政府採購法上之偽造變造不已符合刑事上偽造變造為要件，只需有不實情形即可認定。惟參酌上開公共工程函文內容所提及應以政府採購法立法意旨認定，及行政法院亦以政府採購法之立法目的在確保制度及採購品質等觀點，從而政府採購法之條文適用疑義之解釋當以政府標案之個案採購進行是否符合公平、公開之採購程序？是否確保採購品質？是否對於採購效率功能有損礙或牴觸等事項具體審酌判斷。
四、 查本件申訴人於招標時所提供服務建議書中所列承辦相關活動實績表乃係為表示承辦該活動之執行團隊成員（詳閱服務建議書 玖 執行團隊）經驗豐富，相同團隊成員曾經執行過如服務建議書第63、64頁所列多項承辦相關活動之績效，在形式上固然承辦各別計畫非同一法人格主體，然實質上從事計畫執行團隊卻都是高度重疊性，足徵在過去執行團隊承辦政府採購案件上確實有從事計畫執行，就此實際執行面上以觀，難謂有虛假之情事。
五、 次查，服務建議書第63、64頁所載之相關活動績效表確實是由多數服務建議書第60-62頁之執行團隊所執行，其績效也獲得各招標單位肯定。整體而言，採購標案的執行確實係由申訴人所將進行，執行團隊上也確實如服務建議書上所載，從採購標案的執行上來看，並未牴觸政府採購法立法意旨所著重之公平公開、品質效能之立法目的。以申訴人之執行團隊過去執行市政府採購案件之成效來看，對於政府採購標案而言應屬有利而無害，從而市府社會局似不應逕予斷言申訴人所提供之活動績效表屬於造假文件，而有實質違反政府採購法立法意旨及第50、101條規定之情形。
六、 再者，政府採購法第50條、第101條規定之偽造變造文書其目的亦在確保採購案的執行品質，以該偽造變造文件將實際影響到政府採購案件品質，故而有排除得標廠商之規定。但本件申訴人所提出服務建議書內容之活動實績表係就執行團隊過去的執行成效提出說明，並無虛偽不實。而以申訴人所提出之執行團隊組織確實能將得標採購標案執行妥適，一如以往的受到市政府招標單位的肯定。該實績表並非誇大虛假執行團隊的表現記錄，市政府社會局如何能以此認定實機表在形式上的不正確會實質影響採購標案品質及執行？市政府社會局就此難謂無手段目的間不當連結之虞。
七、 次按，決標後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標並得追償損失。但撤銷決標不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。政府採購法第50條第2項定有明文。又按行政行為，應以誠實信用方法為之。此為行政程序法第8條所明定。本件服務建議書中之承辦相關活動績效表早於採購案招標時即已提出，其內容又多為臺中市政府之各一級單位所舉辦之活動，更顯得申訴人執行團隊的過去實際績效確實良好。如果申訴人所提供資料不實足以影響投標程序、內容之適法性，或政府採購之品質、公正，進而甚至找害市府機關的利益或公共利益，則該承辦相關活動實績表早得為市府社會局單位進行查核確認，並進而將申訴人排除在招標之外。而今市府社會局經審酌申訴人所提出之文件後，認定申訴人符合招標資格而准予投標，為何又事後逕以申訴人有假造文件而不得招標為由，主張申訴人違法？則市府社會局前後立場不一，難謂無違反誠信原則。申訴人認本案並不違反政府採購法之立法宗旨，亦不曾影響市政府採購標案之執行品質、程序公正，為何市政府社會局非得認定申訴人惡性重大而非撤銷決標公告並刊登政府採購公報不可？為此，請求撤銷社會局之原處分及異議處理結果。
□招標機關陳述意旨
一、 本案「臺中市103年國際身心障礙者日宣導園遊會」為未訂底價參考最有利標精神，於103年3月27日公開取得報價單或企劃書公告，採購金額為新臺幣800,000元整。
二、 本案於103年4月3日上午10時10分開標，有「00行銷企劃室」、「0000公關行銷企業社」二家廠商通過資格審查，並參加103年4月8日上午10時0分評選會議。評選結果經評選委員會決定由優勝名次1「00行銷企劃室」為優勝廠商。
三、 103年4月23日上午10點0分由本局秘書室辦理續行開標，以新臺幣800,000決標予00行銷企劃室，於決標會簽意見中會辦單位表示得標廠商所提供企劃書中有關承辦相關活動多項非得標廠商名義所謂之履約實績，恐似違反政府採購法第50條第1項第3款以偽造、變造之文件投標。
四、 經查本局長青福利科辦理「103年鑽石婚暨白金婚紀念表揚活動」採購乙案遭民眾檢舉提出疑義，發現有疑似有偽造、變造情事，疑涉違反採購法第50條第1項第3款，參考「103年鑽石婚暨白金婚紀念表揚活動採購爭議會議決議」於103年6月11日函請得標廠商針對服務建議書所載履約實績內容提出說明；得標廠商於103年6月13日來函表示「有關服務建議書內活動績效內容部分非本公司承攬，部分績效雖非本公司承攬，但為使活動辦理能達到更高效益，與提出的績效案件互有合作及相互支援之實，故在活動績效內一併列入活動經驗實績」。
五、 103年6月18日依據「103年鑽石婚暨白金婚紀念表揚活動採購爭議會議紀錄」簽奉局長於103年6月25日核准，本案以撤銷決標公告，不予簽約，並於103年7月3日發文通知得標廠商不予簽約，廠商於103年8月1日來函表示未接獲該函，又於103年8月12日再次發文通知廠商。
六、 廠商於103年8月18日(103)紀企字第1030818001號函提出異議，經本局103年9月2日中市社障字第1030083018號函復處理結果並無違誤。
七、 參照下列規定認定本案有採購法所定義之偽造、變造情事:1.依據行政院公共工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函說明二:「本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；…略」。2.又參考臺北市政府採購申訴審議判斷書99017號判斷理由，得標廠商與他廠商皆為獨立法人，且並未合併，得標廠商不因負責人或員工擔任他廠商之員工即享有其履約實績，故得標廠商所製作文件與真實不符，屬「偽造」行為。
八、 本局發現廠商有政府採購法第50條第1項第3款情形，遂依據上開規定決標或簽約後發現得標廠商於決標後有前項情形者，以撤銷決標公告，不予簽約辦理。另依該法第101條規定將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。
判斷理由
一、 按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、…。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。…。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、…。二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。…。」政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1項第3款、第101條第1項第2款固有明文。次按「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一、……。三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。」、「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。……。」、「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」本法第75條第1項第3款、第102條及第103條分別定有明文。
二、 本件申訴廠商原併請求審議招標機關撤銷決標公告部分，業經申訴廠商於本會103年10月15日召開預審會議時，當場以言詞撤回有關不服招標機關撤銷決標公告部分異議處理結果之申訴，並經記明於本會預審會議筆錄，且當場簽認，申訴廠商既撤回不服招標機關撤銷決標公告之申訴，本會自無庸就申訴廠商不服招標機關撤銷決標公告部分再為審議或決定，合先敘明。
三、 查招標機關辦理臺中市103年國際身心障礙者日宣導園遊會採購案，依據其勞務採購招標補充投標須知申訴廠商應於服務建議書中敘明相關工作業績，惟該補充投標須知並未進一步要求投標廠商應附具相關證明文件，故招標機關於審標時未能發現本件申訴廠商投標時敘明之相關工作實績，並非均以申訴廠商名義得標之工作內容，而係因另案採購遭民眾檢舉提出疑義，進而發現多件招標機關之採購案件疑似有偽造、變造工作實績之情事。另依據申訴廠商103年6月13日（103）紀企字第1030613001號函說明略以：「…有關服務建議書內活動績效內容部分非本公司承攬，…但為使活動辦理能達到更高效益，與提出的績效案件互有合作及相互支援之實，故在活動績效內一併列入活動經驗實績，…。」查依據申訴廠商所稱，其所提之工作實績，於法律上應分別歸屬於不同之法人主體，工作實績證明本應分別認定，申訴廠商雖稱所提相關工作實績，互有合作及相互支援之實，惟有關人員實質參與各項採購案件，法律效果上尚難認屬申訴廠商之工作實績。故招標機關於103年7月3日以中市社障字第1030064173號函，通知依本法第50條第1項第3款撤銷決標公告及依第101條第1項第2款規定，擬將申訴廠商刊登政府採購公報，固非無見。
四、 惟參酌本法第1條規定及同法第50條第1項第3款、第101條之立法理由，本法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。又參照行政院公共工程委員會88年9月2日工程企字第8812834號函釋意旨：「有關技術服務之勞務採購，廠商借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標，經查屬實者，機關應依政府採購法（以下簡稱本法）第101條第2款規定，將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報，依本法第103條第1項第1款規定，自刊登之日起3年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。」及94年1月20日工程企字第09400024600號函釋略以：「本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法。」從而，實務見解通說咸認為偽造、變造投標文件並不以刑法偽造文書罪之構成要件為唯一判斷標準，而僅需廠商以不實內容文件投標已足該當。
五、 然查，經招標機關查證申訴廠商於服務建議書中敘明之工作實績內容，有多項次非屬申訴廠商自己名義之工作實績，此為申訴廠商所自承。且本會發現相同之申訴廠商及負責人屢次於招標機關辦理之其他標案之投標文件中，數次以相同方式引用非投標廠商名義之工作實績，已嚴重並實質影響評選程序之公正性，而屬不正且欠缺誠信之作法。
六、 雖申訴廠商確有不正之行為，惟卷證資料顯示，申訴廠商所提實績說明，固未正確依各實際承包公司名義加以區分，但亦未為積極故意之虛假陳述（即將他人實績冠以申訴廠商自己名義），而僅係以執行團隊及參與計畫之方式敘述，核屬重大過失，且若招標機關得於招標文件中明確規定要求廠商提出實績證明文件，即得於審標過程中確認廠商提出之實績內容之真正，或在審標過程中即得要求廠商予以說明，而非全無需檢討改進之處。又，本府已就相同廠商及類似情節作成二件審議判斷（即臺中市政府採購申訴審議判斷書【103年10月8日府授法申字第1030205128號-案號：103022及103年10月8日府授法申字第1030205207號-案號：103039】），核諸該二件申訴審議判斷意旨，雖均認廠商係以不正及欠缺誠信之方法為投標行為，但衡諸比例原則，若驟以最重之停權處分相繩，似嫌過當而撤銷原異議處分在案，依相同事件為相同處理之法理，自得予以尊重。是本會認雖申訴廠商以不正及欠缺誠信方法而違反本法第50條第1項第3款之情形，惟衡諸本案內容、過程及廠商違反法令之程度及審酌招標機關已撤銷決標公告，應足以使申訴廠商受適當之懲罰而得有所警惕，於爾後可避免再發生類此情事，倘驟以本法第101條第1項第2款為停權之處分，應嫌過苛亦不符比例原則。
七、 綜上所述，招標機關原異議處理結果為相同之認定，本會認於法尚有未洽，應予撤銷。
據上論結，本件申訴為有理由，爰依政府採購法第102條第4項準用同法第82條第1項前段規定判斷如主文。

中 華 民 國 103 年 11 月 12 日