臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：103039)
府授法申字第1030205207號
申訴廠商 0000企劃室
代 表 人
代 理 人
招標機關
代 表 人
洽辦機關 臺中市政府秘書處

臺中市政府社會局
代 表 人
代 理 人

上列申訴廠商因不服洽辦機關就「臺中市公益彩券經銷商行銷經驗暨防止詐騙研習計畫」採購案所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經103年10月8日委員會議審議判斷如下：
主文
一、原異議處理結果撤銷。
二、其餘有關沒收履約保證金及解除契約爭議部分不予受理。
事實
緣申訴廠商0000企劃室參與招標機關所辦理之「臺中市公益彩券經銷商行銷經驗暨防止詐騙研習計畫」之採購案，因不服洽辦機關以民國（下同）103年7月28日中市社障字第1030073768號函，通知擬依政府採購法第101條第1項第2款規定，將申訴廠商刊登政府採購公報之通知，經向洽辦機關提出異議後，復不服洽辦機關103年8月12日中市社障字第1030077808號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據洽辦機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果撤銷。
貳、 事實及理由
一、 臺中市政府社會局（以下簡稱市府社會局）來函指稱申訴人參與市府社會局辦理「臺中市公益彩券經銷商行銷經驗暨防止詐騙研習計畫」採購一案，於採購過程中提出服務建議書內容之承辦相關活動績效所載實際內多項並非申訴人工作實績為由，認定申訴人所提係偽造、變造之文件，有違反政府採購法第50條第1項第3款事由，爰依政府採購法第102條第3項辦理等云云。
二、 市府社會局固援引行政院公共工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函謂：政府採購法第101條第1項第2款及第4款有關「偽造、變造」之定義，應依本法之立法意旨認定…。並以得標廠商與他廠商皆為獨立法人，並未合併，得標廠商不因負責人或員工擔任他廠商之員工即享有履約實績等云云。然上開公共工程委員會於解釋政府採購法第101條第1項中所指偽造、變造已特別指明解釋時應依照政府採購法立法意旨予以認定，故不應僅憑形式上而更應審酌實質上是否符合政府採購法之立法意旨始能謂適法。
三、 按為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。政府採購法第1條定有明文。該條文亦為政府採購法之立法宗旨（該條立法理由參照）。次按政府採購法之立法目的，在建立政府採購制度並確保採購品質，其著重者為訂約公平性及確實依約履行，則其行政制裁應實現此行政目標，此與純然建立在社會倫理非難基礎之刑法不完全相同，因此以刑事制裁之可非難性立場所建立之規定，在行政制裁自不能完全適用（高雄高等行政法院97年度訴字第508號判決要旨參照）。市府社會局固以公共工程委員會函釋稱政府採購法上之偽造變造不已符合刑事上偽造變造為要件，只需有不實情形即可認定。惟參酌上開公共工程函文內容所提及應以政府採購法立法意旨認定，及行政法院亦以政府採購法之立法目的在確保制度及採購品質等觀點，從而政府採購法之條文適用疑義之解釋當以政府標案之個案採購進行是否符合公平、公開之採購程序？是否確保採購品質？是否對於採購效率功能有損礙或牴觸等事項具體審酌判斷。
四、 查本件申訴人於招標時所提供服務建議書中所列承辦相關活動實績表乃係為表示承辦該活動之執行團隊成員（詳閱服務建議書 玖 執行團隊）經驗豐富，相同團隊成員曾經執行過如服務建議書第35、36頁所列多項承辦相關活動之績效，在形式上固然承辦各別計畫非同一法人格主體，然實質上從事計畫執行團隊卻都是高度重疊性，足徵在過去執行團隊承辦政府採購案件上確實有從事計畫執行，就此實際執行面上以觀，難謂有虛假之情事。
五、 次查，服務建議書第35、36頁所載之相關活動績效表確實是由多數服務建議書第32-34頁之執行團隊所執行，其績效也獲得各招標單位肯定。整體而言，採購標案的執行確實係由申訴人所將進行，執行團隊上也確實如服務建議書上所載，從採購標案的執行上來看，並未牴觸政府採購法立法意旨所著重之公平公開、品質效能之立法目的。以申訴人之執行團隊過去執行市政府採購案件之成效來看，對於政府採購標案而言應屬有利而無害，從而市府社會局似不應逕予斷言申訴人所提供之活動績效表屬於造假文件，而有實質違反政府採購法立法意旨及第50、101條規定之情形。
六、 再者，政府採購法第50條、第101條規定之偽造變造文書其目的亦在確保採購案的執行品質，以該偽造變造文件將實際影響到政府採購案件品質，故而有排除得標廠商之規定。但本件申訴人所提出服務建議書內容之活動實績表係就執行團隊過去的執行成效提出說明，並無虛偽不實。而以申訴人所提出之執行團隊組織確實能將得標採購標案執行妥適，一如以往的受到市政府招標單位的肯定。該實績表並非誇大虛假執行團隊的表現記錄，市政府社會局如何能以此認定實機表在形式上的不正確會實質影響採購標案品質及執行？市政府社會局就此難謂無手段目的間不當連結之虞，懇請　貴審議委員會明鑑。
七、 次按決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。政府採購法第50條第2項定有明文。又按行政行為，應以誠實信用方法為之。此為行政程序法第8條所明定。本件服務建議書中之承辦相關活動績效表早於採購案招標時即已提出，其內容又多為臺中市政府之各一級單位所舉辦之活動，更顯得申訴人執行團隊的過去實際績效確實良好。如果申訴人所提供資料不實足以影響投標程序、內容之適法性，或政府採購之品質、公正，進而甚至找害市府機關的利益或公共利益，則該承辦相關活動實績表早得為市府社會局單位進行查核確認，並進而將申訴人排除在招標之外。而今市府社會局經審酌申訴人所提出之文件後，認定申訴人符合招標資格而准予投標，為何又事後逕以申訴人有假造文件而不得招標為由，主張申訴人違法？則市府社會局前後立場不一，難謂無違反誠信原則。申訴人懇請　貴審議委員會明鑑本案並不曾違反政府採購法之立法宗旨，亦不曾影響市政府採購標案之執行品質、程序公正，為何市政府社會局非得認定申訴人惡性重大而非終止、解除契約不可？為此，懇請　貴審議委員會撤銷社會局處分。
□洽辦機關陳述意旨
一、 本案「臺中市公益彩券經銷商行銷經驗暨防止詐騙研習計畫」為未訂底價準用最有利標，於103年2月11日限制性招標(經公開評選或公開徵求)公告，採購金額為新臺幣2,000,000元整。
二、 本案於103年2月25日上午9時30分開標，有「0000企劃室」、「點子王國際行銷有限公司」二家廠商通過資格標審查，並參加103年3月12日下午3時0分評選會議。評選結果經評選委員會決定由優勝名次1「0000企劃室」為優勝廠商。
三、 103年3月28日(星期五)10時0分由本府秘書處開標室辦理續行開標，以新臺幣2,000,000元整決標予0000企劃室。
四、 本局長青福利科辦理「103年鑽石婚暨白金婚紀念表揚活動」採購乙案遭民眾檢舉提出疑義，發現有疑似有偽造、變造情事，疑涉違反採購法第50條第1項第3款，另因本局身心障礙福利科「103年國際身心障礙者日宣導園遊會」決標會簽中會辦單位表示該得標廠商所提供企劃書中有關承辦相關活動多項非得標廠商名義所為之履約實績。
五、 經查本案得標廠商與「103年國際身心障礙者日宣導園遊會」得標廠商相同，另參考「103年鑽石婚暨白金婚紀念表揚活動採購爭議會議決議」於103年6月18日函請得標廠商針對服務建議書所載履約實績內容提出說明；得標廠商於103年6月25日來函表示「所提供服務建議書中所列承辦相關活動實績表乃係為表示承辦該活動之執行團隊成員經驗豐富，相同團隊成員曾經執行過如服務建議書第35、36頁所列多項承辦相關活動之績效，在形式上固然承辦各別計畫非同一法人格主體，然實質上從事計畫執行團隊卻有重疊性，足徵在過去執行團體承辦政府採購案件上確實有從事計畫執行」。
六、 另本局於103年7月3日函請行政院公共工程委員會針對本案廠商是否涉及政府採購法第50條第1項各款情事釋疑，依據行政院公共工程委員會103年7月14日工程企字第10300226670號函覆說明三:「關於投標廠商服務建議書所載經驗、實績，除招標文件另有規定外，應為該投標廠商以自己名義所履約者。個案實際情形，屬事實認定，應由貴府依本法第50條及第101條規定核處」。
七、 參照下列規定認定本案有採購法所定義之偽造、變造情事:1.依據行政院公共工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函說明二:「本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；…略」。2.又參考臺北市政府採購申訴審議判斷書訴99017號判斷理由，得標廠商與他廠商皆為獨立法人，且並未合併，得標廠商不因負責人或員工擔任他廠商之員工即享有其履約實績，故得標廠商所製作文件與真實不符，屬「偽造」行為。
八、 本局發現廠商有政府採購法第50條第1項第3款情形，遂依據上開規定決標或簽約後發現得標廠商於簽約後有前項情形者，以解除契約辦理。另依該法第101條規定將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。
判斷理由
一、 按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、…。二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。…。」政府採購法（以下簡稱本法）第101條第1項第2款固有明文。次按「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。……。」、「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」本法第102條及第103條分別定有明文。
二、 查洽辦機關辦理臺中市公益彩券經銷商行銷經驗暨防止詐騙研習計畫採購案，依據其勞務採購招標補充投標須知申訴廠商應於服務建議書中敘明相關工作業績，惟該補充投標須知並未進一步要求投標廠商應附具相關證明文件，故招標機關及洽辦機關於審標時未能發現本件申訴廠商投標時敘明之相關工作實績，並非均以申訴廠商名義得標之工作內容，而係因另案採購遭民眾檢舉提出疑義，進而發現多件洽辦機關之採購案件疑似有偽造、變造工作實績之情事。另依據申訴廠商103年6月25日（103）紀企字第1030625001號函說明略以：「本案0000企劃室所提供服務建議書中所列承辦相關活動實績表乃係為表示承辦該活動之執行團隊成員（詳閱服務建議書玖執行團隊）經驗豐富，相同團隊成員曾經執行過如服務建議書第35、36頁所列多項承辦相關活動之績效，在形式上固然承辦各別計畫非同一法人格主體，然實質上從事計畫執行團隊卻都是重疊性…。」查依據申訴廠商所稱，其所提之工作實績，於法律上應分別歸屬於不同之法人主體，工作實績證明本應分別認定，申訴廠商雖稱所提相關工作實績，實質上從事計畫執行團隊卻都是重疊性，惟有關人員實質參與各項採購案件，法律效果上尚難認屬申訴廠商之工作實績。故洽辦機關於103年7月28日以中市社障字第1030073768號函通知申訴廠商，將依本法第101條第1項第2款規定，刊登政府採購公報，尚非無據。
三、 惟參酌本法第1條規定及同法第50條第1項第3款、第101條之立法理由，本法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。又參照行政院公共工程委員會88年9月2日工程企字第8812834號函釋意旨：「有關技術服務之勞務採購，廠商借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標，經查屬實者，機關應依政府採購法（以下簡稱本法）第101條第2款規定，將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報，依本法第103條第1項第1款規定，自刊登之日起3年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。」及94年1月20日工程企字第09400024600號函釋略以：「本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法。」
四、 查本件依據申訴廠商提出之服務建議書第32頁至第34頁係以執行團隊之概念敘明，第35頁至36頁則以參與計畫之方式敘明，倘洽辦機關於招標文件進一步要求申訴廠商提出相關實績證明文件(例如契約書或驗收資料)，即可確認申訴廠商所提之工作內容是否屬申訴廠商之工作實績。本件經洽辦機關嗣後查證申訴廠商於服務建議書中敘明之工作實績內容，有多項次非屬申訴廠商自己名義之工作實績。又申訴廠商之負責人於洽辦機關辦理之其他標案之投標文件中，亦數次以相同方式引用非投標廠商名義之工作實績，已嚴重並實質影響評選程序之公正性，而屬不正且欠缺誠信之作法。
五、 惟卷證資料亦顯示，申訴廠商所提實績說明，固未正確依各實際承包公司名義加以區分，但亦未為積極的虛假陳述(即將他人實績冠以申訴廠商自己名義)，而僅係以執行團隊及參與計畫之方式敘述，且若洽辦機關得於招標文件中明確規定要求廠商提出實績證明文件，即得於審標過程中確認廠商提出之實績內容之真正，或在審標過程中即得要求廠商予以說明，而非全無需檢討改進之處，是本會認雖申訴廠商以不誠信方法而違反本法第50條第1項第3款之情形已至為明顯，洽辦機關所為之解約及沒收履約保證金之通知並無違誤，惟衡諸本案內容、過程及廠商違反法令之程度及審酌洽辦機關已一併解約並沒收履約保證金，應足以使申訴廠商受適當之懲罰而得有所警惕，於爾後可避免再發生類此情事，倘驟以本法第101條第1項第2款為停權之處分，應嫌過苛亦不符比例原則。
六、 綜上所述，洽辦機關原異議處理結果為相同之認定，本會認於法尚有未洽，應予撤銷。
七、 又有關申訴廠商所陳解除契約及沒收履約保證金爭議部分，因屬履約爭議範疇，依採購申訴審議規則第11條第8款規定，應不予受理。
據上論結，本件申訴部分有理由，部分不予受理，爰依政府採購法第102條第4項準用同法第82條第1項前段規定及採購申訴審議規則第11條第8款判斷如主文。

中 華 民 國 103 年 10 月 8 日

本審議判斷視同訴願決定，不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。