臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：102028)
府授法申字第1020144142號
申訴廠商 0000有限公司
代 表 人 000
招標機關 臺中市政府建設局 臺中市西屯區臺灣大道3段99號文心樓5樓
代 表 人
代 理 人 沐桂新
000 同上
同上
上列申訴廠商因不服招標機關就「101年度臺中市政府建設局工程作業車（第一次修正）財物採購案-第肆項高空作業車」採購案所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經102年7月31日委員會議審議判斷如下：
主文
原異議處理結果撤銷。
事實
緣申訴廠商0000有限公司與招標機關所簽訂「101年度臺中市政府建設局工程作業車（第一次修正）財物採購案-第肆項高空作業車」採購契約（以下簡稱本契約），因不服招標機關以102年3月22日中市建秘字第1020028810號函，擬依政府採購法第101條第1項第8款規定，將申訴廠商刊登政府採購公報之通知，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關102年4月16日中市建秘字第1020035849號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果撤銷。
貳、 事實及理由
一、 合約規範之「一體成型打造」應指「將車身底板、支腳及作業機主體三者打造於一體再安裝於車輛上」，此屬目前國內外市場流通之所有高空作業機裝配方式。
二、 本公司提供之履約車輛，均比照日本、美國等品牌之一體成型打造產品製作方式，先將車身底板、支腳及作業機主體三者打造於一體後再安裝於車輛上，並非直接以拼裝方式組裝於車體上。但招標機關單憑無實務經驗及無製造組裝經驗的驗收人員憑空想像所作的解釋判定，即主張解除合約，難以令人信服。
三、 依據採購規範並未要求作業機支腳、車身底板需與作業機同一供應商。招標機關現僅憑「一體成型打造」六字要求得標商需使用同製造廠產品，並以此為憑解約，自有不適法處。
四、本公司於驗收期間其他與規範不符處，皆已改正完成並通過複驗。招標機關僅以此一項文字爭議作為「情節重大」之認定，實有不合理處。又「情節重大」之認定並非單就查驗或驗收不合格為要件，本件是因規格爭議而起，應不符合政府採購法第101條第1項第8款之規定。
□招標機關陳述意旨
一、 本案「101年度臺中市政府建設局工程作業車」(第一次修正)財物採購案-第肆項高空作業車（下簡稱本採購案）由本案招標機關即臺中市政府建設局（下簡稱本局）公開招標，並由申訴廠商即0000有限公司(下簡稱申訴廠商)於101年7月6日得標，雙方於101年8月1日簽訂本採購案之契約書，依契約第7條與本案招標車輛規範第4條規定，得標商自得標日起180天內(含國定例假日)交貨(含監理所領牌手續)，故申訴廠商應於102年1月1日前完成交貨；然本案申訴廠商於101年12月28日僅憑一紙公文，於履約期限前最後一日之本局工作日函文報請驗收，且並未隨文檢附相關佐證文件，顯有便宜行事且意圖規避逾期履約之情事，難令勘信其確實如期依約定之車輛規格交貨，另其102年1月2日補正本案車輛已完成履約之佐證照片，該照片僅有三組相同角度與位置拍攝之車輛照片，又車輛並未完成掛牌，亦未依監理規定於車門側標示車牌號碼，顯有規避契約履約期限規定、未有誠意依約之企圖甚明，並造成本局辦理驗收、使用高空作業車之期程延宕，合先敘明。
二、 申訴廠商所提交驗收之高空作業車輛，違反本採購契約規定「一體成型」之規格，且其驗收不合格之情節重大：
(一) 按本採購案招標車輛規範第5條第9項「車身底板、支腳及作業機主體須為一體成型打造」乙節，而要求「一體成型」主要目的係基於整體設備之安全使用考量，因高空作業車用於路燈維修等高空作業，因該類工作距地高度為三米以上，且於颱風天、豪雨天等天氣惡劣環境，本局亦須進行各項搶修及搶險工作，是「一體成型」係指廠商所提履約標的，含車身底板、支腳及作業機主體等相關設備應由同一供應商或製造商製作成一產品後再予銷售，再將之加裝於車輛底盤上；若該設備以不同來源、不同廠商之產品，以拼裝方式組成，則操作高空作業車之人員倘於颱風天、豪雨天進行高空路燈搶修工作，則會有人身安全之疑慮；另經本局需用高空作業車之單位表示，因本局現有高空作業車主要均以採購車身底板、支腳及作業機主體為一體成型打造之產品，且經查市售相關產品及本局目前採用一體成型產品之車輛，相關設備除已由原製造廠或供應商組裝成一產品外，其相關操控線路亦已配置與安裝完成，僅須提供其電力即可操作，國內亦有廠商販售提供該類產品。
(二) 惟查廠驗時，依本局101年12月19日廠驗紀錄第二條載「車身底板有焊接點，非一體成型」，102年1月11日驗收紀錄第2條第5項載「作業機主體為國外進口，車身底板及支腳為國產，未符合一體成型打造需求…」，又本局102年2月21日第二次驗收紀錄第2條第5項載「高空作業車之高空作業系統及其作業主機為國外進口，於國內加裝車床板及支撐腳非屬一體成型…」，該高空作業車輛之作業機主體為國外進口，支腳及底板為國內其他廠商供應，再以拼裝方式組裝於車體上，該三元件既非同一供應商組成一組共同銷售之產品，顯見申訴廠商係以拼裝方式將車身底板、支腳及作業機主體拼裝成一體，且於第一次驗收時，支腳強度明顯不足，以致支腳撐高時，車身發生嚴重扭曲，且現場操作時，各項電路系統亦多次發生故障，此驗收不合格之情形，嚴重違反本案招標車輛規範「一體成型」之要求，亦嚴重影響本局高空作業車操作人員操作時之人身安全；其與契約要求規格相差甚鉅，並造成複驗之困難。
三、 再以本局歷次採購高空作業車之經驗為例，本局99年度辦理高空作業車暨貨車採購案，招標時亦訂有相同車輛規範，即「車身底板、支腳及作業機主體須為一體成型打造」，且當時得標廠商辦理交貨之履約車輛，亦符合上述規範，可知本局所要求「車身底板、支腳及作業機主體須為一體成型打造」之車輛型式，均為目前市場上可取得之產品樣式，與申訴廠商所稱目前市場流通之所有高空作業機裝配方式，將三者打造於一體再安裝於車輛上，即為一體成型，顯有不同。
四、 另有關申訴廠商主張本局與其就「一體成型」之認知有差異乙節，係屬無理由，蓋本案所訂各項車輛規範，均「明確」訂定於本案契約及相關規定中，倘申訴廠商主張雙方就契約要求之車輛規格有認知落差，則其應於履約過程中，甚至於訂定契約前及投標前，即應發見，並就其履約責任之內容與本局討論釐清，且本案「臺中市政府建設局財務採購招標投標須知」第19條規定：「一、廠商對招標文件內容有疑義者，應以書面向洽辦機關請求釋疑……；二、廠商認為……致損害其權利或利益者，得……以書面向洽辦機關提出異議……（二）對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議……」又本案係依政府採購法相關規定以公開上網招標方式辦理，於所有投標廠商均可事先知悉本案招標車輛規格之情形下，申訴廠商如就本局訂定之招標車輛規格及其得否履約（如期交車）等相關事項有所疑（異）議，自應於投標前向本局提出，而非於得標後始就車輛規格提出爭議；且本案訂有同等品審查機制，惟申訴廠商於得標後亦拒絕參與本局履約前協調會，且履約期間從未徵詢過本局相關意見便逕自打造，俟驗收時，因本局認定驗收不合格後，始以雙方認知落差搪塞，並另提履約爭議調解，況其他多項與原訂規範不符部份，亦於驗收時多所爭論遲不修改，嚴重延誤本局車輛使用及預算執行期程。
五、 另按契約文字之解釋，民法98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」並參最高法院99年度台上字第1944號判決要旨：「解釋契約應通觀全文，探求當事人立約時之真意，固不能拘泥於契約之文字，但契約文字如已表明當事人真意，法院自無須別事探求而更為曲解。」本案契約就車輛使用需求及安全性考量之規定，已清楚明確訂定於招標車輛規範中，該規範之內容清楚明確，其文字尚難再有任何解釋空間，則參民法前揭規定與判決要旨，申訴廠商不得再予以曲解或推諉係為「雙方認知落差」。
六、 再按最高行政法院98年度判字第1321號判決要旨：「情節重大乃事實問題，非以驗收完成為判斷標準。」高等行政法院99年度訴字第767號判決要旨：「判斷廠商…是否該當於…所謂之『情節重大』，與其…客觀情節是否嚴重，應著重於…該客觀情事所顯示之欠缺履約誠信重大與否。」是有關申訴廠商(1)於交車時多所拖延(2)所交之車輛與契約要求之規格相差過鉅，嚴重影響本局高空作業車操作人員操作時之人身安全(3)驗收時多所爭論遲不修改，嚴重延誤本局車輛使用及預算執行期程，致使本局須重新辦理招標採購(4)復以對契約文字之認知差異搪塞，上揭情事，參照前揭判決，應可堪認「查驗或驗收不合格，情節重大」，又其主張「皆已改正並通過複驗」云云，顯不足採。
七、 末按政府採購法101條第1項已明定機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，「應」將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報，同法第103條復逕行規定各種違規情形之停權期間，足見招標機關依政府採購法第101條第1項規定所作成之停權處分，核屬羈束處分性質，故招標機關凡經確認廠商符合該條項各款規定之情形，復不具阻卻違法或免責事由者，即應對之做成停權處分，對於處分與否及停權期間之長短，並無任何裁量餘地，其既未行使裁量權，自不生裁量是否適當之問題（最高行政法院94年度判字第400號判決意旨參照），是本局將之刊登不良廠商，再依同法第103條課予停權處分，皆屬羈束處分，本局所作之處分並無不當之處。
八、 綜上所述，本案申訴廠商所提交之高空作業車，驗收不合格，情節重大，本局依契約相關規定辦理解除契約、沒入履約保證金，及依政府採購法第101條第1項第8款及同法第103條規定，以刊登不良廠商及停權處分之方式相繩，在目的及手段上具有相當性，故請 鈞會駁回申訴廠商之申訴。
102年7月3日補充理由
一、 本局於車輛招標規範五、附件條件第9 項訂有：「車身底板、支腳及作業機主體須為一體成型打造」，係考量原始設計及整體組裝之安全使用考量，其供應商或製造商應為同一公司，相關設備若以不同來源、不同廠商產品以拼裝方式組成，會有使用安全之疑慮，是故，本局所訂「一體成型」之相關規範，係考量車輛使用之安全性，且依申請人所提相關文件，並無法佐證其以拼裝之方式所打造之車體及機具之使用安全，且依申請人兩次所檢附相關文件多所謬誤，檢查文件及強度計算證明可信度亦有所疑慮，因本局高空作業車係用於高空作業及災害發生時之救險、搶險等工作，故人員安全不可不慎。
二、 又查本案申請人得標金額，較次低標廠商投標金額低於330萬元，而申請人以較低價格得標後，始以較為便宜之拼裝方式，由國外進口作業機主體，再於國內打造支腳及車身底板以拼裝方式打造車輛，至履約交車時，再以雙方認知不同搪塞，並訴以提請採購履約爭議調解方式，要求本局據以完成履約，按政府採購法第1條及第6條第1項分別定有明文「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法」及「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇」，準此，本案招標案，係屬公平、公開之採購程序，倘任何廠商先以較低價格承攬，搶得標案後，再循申訴管道，企圖以採購爭議調解方式，復以雙方認知落差，欲使本局妥協於申請人針對車輛規範之拗辯，以使申訴人得以用較為便宜之方式完成履約，則此舉可能對其他投標廠商產生不公平之競爭而損及公共利益，是以，本案申訴人之請求恐涉違反政府採購法之規定。
三、 綜上所述，本局依契約書規定辦理解除契約並沒入履約保證金，及依政府採購法第101條第1項第8款及同法第103條規定，以刊登不良廠商，均依照政府採購法相關規定辦理。
判斷理由
一、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、…。八、查驗或驗收不合格，情節重大者。…。」政府採購法(以下簡稱本法)第101條第1項第8款定有明文。次按「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。……」、「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。…。二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」本法第102條及第103條分別定有明文。
二、第按本法第101條立法理由略以：「明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。……。」基此，對於不良廠商刊登政府採購公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形，並應考量行政程序法之比例原則，而所謂比例原則，係指行政機關於有多種同樣能達到目的之方法時，自應選擇對人民權益損害最少者，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。故廠商如有違約情事，如未有前揭考量，即一律予以刊登公報，應與本法第101條之立法目的不符。
三、本案招標機關與申訴廠商於101年8月1日簽訂「101年度臺中市政府建設局工程作業車（第一次修正）財物採購案-第肆項高空作業車」採購契約，契約價金為2268萬元，招標機關基於整體設備之安全使用考量，因高空作業車用於路燈維修等高空作業，而該類工作距地高度多為三米以上，故於高空作業工程車(7.5頓)招標車輛規範第5條第9款敘明「車身底板、支腳及作業機主體須為一體成型打造」，惟就一體成型之概念一般均認為應屬無可區分，而非組合成形。惟招標機關所認定之「一體成型」係指廠商所提履約標的，含車身底板、支腳及作業機主體等相關設備應由同一供應商或製造商製作成一產品後再將之加裝於車輛底盤上，故招標機關所認定之「一體成型」，在於系爭工程作業車之車身底板、支腳及作業機主體是否為同一品牌之產品，而非無可區分之概念。
四、 查本案申訴廠商主張目前國內外市場流通之所有高空作業機裝配方式均為「將車身底板、支腳及作業機主體三者打造於一體再安裝於車輛上」，其提供之履約車輛，係比照日本、美國等品牌之一體成型打造產品製作方式，先將車身底板、支腳及作業機主體三者打造於一體後再安裝於車輛上。招標機關固提出其他廠商回覆函略以：「本公司販售國外車床板、作業體主機及支撐腳一體成型之高空作業車。一體成型之高空作業車係外國製造廠考量高空作業之安全性，故要求針對不同廠牌之底盤車之不同規格大樑、油箱等位置打造出非字形副車框的車床板、作業體主機及支撐腳之一體成型高空作業車。」然前揭函文係由其他廠商函復，由其他廠商解釋招標機關之規格內容，是否妥適尚非無疑，且申訴廠商於102年6月25日提出臺北市政府工務局、台灣電力公司工程車及國道高速公路局南區工程處之高空作業車採購規範影本所示，就車身底板、支腳及作業機主體等尚無同一製造廠商之要求，是本案申訴廠商就機關於招標規範所提一體成型之要件，究屬誤解或係故意惡意違約，尚非可遽予認定。另申訴廠商所提交之高空作業車，其他與規範不符之處，於驗收期間皆已改善完成並通過複驗，有複驗紀錄影本附卷可參，應已無招標機關所提申訴廠商提交之工程作業車，其他多項與原訂規範不符，於驗收時多所爭論遲不修改等情。又參酌本法第101 條第1 項第8款所規定之「查驗或驗收不合格」須以情節重大為要件，而所謂情節重大，應就招標機關所要求之規格、材料、品質及施作過程等客觀具體情形，整體予以觀察，再斟酌廠商有無欠缺履約誠信等事項，予以認定。衡酌本案招標規範所提之一體成型概念確與一般社會上所認之一體成型定義不盡相同，至交車時因雙方當事人認定「一體成型」之內涵有所不同，致無法即時完成交車及驗收，此項爭執係因履約爭議所致，尚非可完全歸責予申訴廠商。又依申訴廠商提出系爭工程作業車之自動檢查報告書及高空作業車撐座強度計算書所示，檢查結果為合格，亦難以認定系爭車輛嚴重影響高空作業車操作人員操作時之人身安全，即無法遽以認定申訴廠商屬欠缺履約誠信等事項之情形。且本案招標機關仍應考量倘相關民事違約責任，足以達到懲罰申訴廠商未依約履行之責任，若再以停權處分相繩，在目的、手段及結果上，亦不符比例原則，與本法第101條之立法理由亦有所未合。從而，本件招標機關認申訴廠商有本法第101條第1 項第8款之情形所為將刊登政府採購公報之通知，尚有未洽，原異議處理結果復為相同認定，即有違誤，應予撤銷。
據上論斷，本件申訴為有理由爰依政府採購法第82條第1項前段規定判斷如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 31 日
市 長 胡 志 強