臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：102007)
府授法申字第1020075681號
申訴廠商 000建築師事務所
代 表 人
代 理 人
代 理 人
招標機關
代 表 人 000
羅豐胤律師
蘇仙宜律師
臺中市政府秘書處
羅文遠 同上

同上
臺中市西屯區臺灣大道3段99號
同上
洽辦機關 臺中市政府建設局 臺中市西屯區臺灣大道3段99號
代 表 人
代 理 人
代 理 人
代 理 人 沐桂新
000
000
000 同上
同上
同上
同上
上列申訴廠商因不服洽辦機關就「臺中市政府警察局局本部暨各大隊興建工程（含潭子行政園區整體規劃）委託規劃設計監造」採購案所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經102年4月26日委員會議審議判斷如下：
主文
申訴駁回。
事實
緣申訴廠商000建築師事務所參與「臺中市政府警察局局本部暨各大隊興建工程（含潭子行政園區整體規劃）委託規劃設計監造」採購招標案，因不服洽辦機關底價訂定偏低，有違政府採購法施行細則第26條第1、2項規定因而提出異議，惟洽辦機關於民國（下同）102年1月8日中市建築字第1010136320號函復，申訴廠商於第一次減價時即以書面表示願以底價承包，業已當場於決標紀錄上簽章，顯示申訴廠商已考量履約成本及利潤、瞭解底價承攬風險，基於契約自由原則，雙方於決標時意思已合致，契約已成立，申訴廠商自應承當履約責任及風險，且底價核定為機關職權範圍云云，申訴廠商仍有不服復行提出申訴，並據洽辦機關陳述意見到會。
申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果撤銷。
貳、 申訴之事實及理由
一、 臺中市政府以限制性招標經公開評選準用最有利標決標之「臺中市政府警察局局本部暨各大隊興建工程（含潭子行政園區整體規劃）委託規劃設計監造」（下稱系爭工程）勞務採購案；公告決標方式係採非複數訂有底價準用最有利標，公告預算金額及採購金額同為46,950,000元。後經臺中市政府建設局101年12月10日中市建築字第1010125452號函、秘書處101年12月12日中市秘採字第1010015338號等函正式通知本所經評選為優勝廠商，並於101年12月14日上午10時30分至秘書處開標室辦理議價。本所於進行議價經要求減價時，依實務經驗採「願以底價承攬」方式，以完成訂有底價之議價程序決標，隨後臺中市政府宣布公告之底價竟僅為百分之49。對於此一經由最有利標評選後委託規劃設計監造之勞務採購所訂決標底價金額，實有政府採購法第75條所訂「致損害其權利或利益」之情事發生。
二、按政府採購法第22條第2項授權訂有「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」，且為本採購案之公告預算金額、採購金額、投標須知內價格計算依據（「依建築物工程技術服務費建造費用百分比法第二類各級距費率上限所核算之百分之百內議定」）又政府採購法第27條第3項：「機關辦理採購時，應估計採購案件之件數及每件之預計金額，預算及預計金額，得於招標公告中一併公開。」另政府採購法細則第26條第1項：「機關依本法第27條第3項得於招標公告中一併公開之預算金額，為該採購得用以支付得標廠商契約價金之預算金額」政府採購法細則第26條第2項：「機關依本法第27條第3項得於招標公告中一併公開之預計金額，為該採購之預估決標金額」。據此，臺中市政府本次所訂底價與前述不論已公告預算金額、採購金額、投標須知、政府採購法細則第26條第1項及第2項規定，實有相違且屬偏低不合理。臺中市政府公開採購招標文件內容與所訂底價差距實屬過大。
三、次按政府採購法第56條：「決標依第52條第1項第3款規定辦理者，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。」本案既已將價格納入為評比，臺中市政府本次所訂底價，與廠商報價差距竟如此之大，其將價格納入為評比、採最有利標決標實無意義，此與政府採購法第52條第1項第3款決標原則及準用第56條之最有利標評選目的，實有相違且不合理。又本採購案依招標文件內投標須知第14條、建築物工程技術服務費建造費用百分比法第二類各級距費率上限所核算之百分之百內議定，又補充投標須知第4條、第5條、採購評選委員會評選結果總表（最有利標標價是否合理無浪費公帑情形）、廠商評選序位表（廠商標價之合理性），實際皆已將廠商標價納入最有利標評比內容中。據此，臺中市政府本次所訂底價與公開招標文件內之投標須知、補充投標須知、政府採購法細則第52條第1項第3款：「以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商」實有相違且屬偏低不合理。
四、本採購案屬限制性招標，因只針對一家廠商，應以廠商報價為還價基礎，政府採購法細則第54條：「限制性招標之議價，訂定底價前應先參考廠商之報價」定有明文。依據開標紀錄，臺中市政府所定底價與本次參與最有利標評選之5間建築師事務所全部廠商報價：依序為95%、89%、100%、95%、100%，平均為95.80%，任何正常營運之建築師事務所顯都將無法以遠低於服務成本之方式完成議價。據此，臺中市政府所訂底價，與政府採購法細則第54條：「限制性招標之議價，訂定底價前應先參考廠商之報價」實有相違且屬偏低不合理。
五、另按政府採購法第6條：「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」政府採購法第46條：「機關辦理採購，除本法另有規定外，應訂定底價。底價應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定。」又「限制性招標應於議價或比價前定之」據此，本採購案以「準用最有利標」決標公告所訂底價，既使統計臺中市政府以往採用之「異質性最低標」決標公告所訂底價，相較之下，竟仍更低，顯有不符常情與公平合理之現象。故臺中市政府建設局102年1月8日中市建築字1010136320號異議處理函覆內容：「尤不允許投標廠商以率爾同意底價得標之方式搶得決標」實際本案屬限制性招標之議價，並無以底價搶標之必要，因招標機關未公開底價且採訂有底價準用最有利標方式招標，本所依實務經驗參考招標機關之公告採購金額及依信賴原則，採「願以底價承攬」方式，以儘速完成訂有底價之議價程序決標，並無不當，所爭執事項為底價之訂定顯已違反採限制性招標議價（應先參考廠商報價）及準用最有利標決標（已將價格納入評比）之實務經驗法則。又招標機關以其他不同招標方式（『異質性最低標』與準用『最有利標』並不相同）及不同廠商（並非5家參與本標案之廠商，特殊個案之不合理報價）價格作為訂定最後底價之依據，實已脫離市場秩序之普遍性行情與合理價格，顯有失當。且上開代辦機關異議處理函覆內容說明四所敘理由：「並當場於決標記錄上簽章，顯示貴所已考量其履約成本及利潤…（略）」並非實際。事實上當日開標之順序為a.先進行議價並通知本所減價，b.本所依實務經驗採「願以底價承攬」方式，以儘速完成訂有底價之議價程序，c.宣布決標，d.公開底價，e.本所於當場聲明將提起異議救濟，f.離開開標室後才依招標機關指示須補蓋印章（並無簽名）完成程序，本所並一再重申將依法提起異議程序救濟，故本所實際於決標當日即已有不同意「所訂底價偏低」之意思表示，且依法提出救濟程序並無同函說明四所敘：「儘速依規定完成簽訂書面契約程序，以避免違反投標須知及政府採購法」之故意。
六、綜上，本採購案實屬於技術服務之勞務採購，原為避免機關採購低價搶標之流弊（價格明顯偏低不合理時，將有影響履約品質、執行進度之虞），臺中市政府採以限制性招標、經公開評選、準用最有利標評選方式辦理採購。此次所訂決標底價，與臺中市政府及政府機關同類型招標採購案件所訂之決標底價及本次全部參與廠商服務報價資料相較，實為明顯偏低且殊不合理。以準用最有利標方式評選技術服務廠商，本應專注於技術、品質、創意、服務等專業核心價值；建請臺中市政府惠予審酌實情，依法調整使採購價格回復正常合理，以昭公信。
102年3月5日補充理由：
一、以洽辦機關另採用異質性最低價標方式決標之「國軍新田營區新建工程委託規劃設計案」為例，其所定底價為100﹪，洽辦機關稱系爭購案均位於潭子區、均屬類似軍警大樓等，何以本次所定底價差距如此之高，究其事實，洽辦機關已違反政府採購法第6條規定，且系爭採購案係採用準用最有利標、限制性招標方式，議價僅針對一家廠商比較，無論決標過程及方式明顯不同，亦與本案爭點無涉，應無參考價值。
二、另洽辦機關辯稱原臺中縣委託設計監造案依工程委託設計監造（異質最低標）採購及目前承辦原臺中縣委託設計監造案之決標金額比例合計約37﹪等情認該底價訂定屬合理，然依申訴廠商彙整政府機關決標公告資料內容多數係本案同一洽辦機關於同一年內之決標資料應更具參考性，且洽辦機關亦據此認即使最低標為37﹪，得標廠商亦應認有利潤，方願意承攬之事，應由洽辦機關負舉證之責以實其說。
三、系爭採購案原先於101年5月係以異質性最低價標招標，當時訂定底價是否也是49﹪？何以與上開國軍新田營區新建工程委託規劃設計案得標廠商之決標價格49.5﹪如此接近？洽辦機關是否有其特殊考量，此似有商榷餘地。而洽辦機關所舉臺北高等行政法院92年訴字第4314號判決意旨係就同質性高之工程採購爭議案且以最低標決標原則，並依政府採購法第52條規定辦理。由此可知，採購案在廠商資格、標的、規格均屬明確下，係就同一公開圖說、規範、標單比價競爭，應以價格競爭為唯一考量。然本案係為異質性高，應依政府採購法第52條第1項第3款、第2項及第56條所定依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或技術之綜合評選，評定最有利標。本案已公告預算及採購金額同為4695萬元，申訴廠商就前述招標機關公告內容評估提供勞務成本、合理利潤後決定參與競標，文件書圖價格並依招標文件規定納入最有利標評選。本案雖訂有未公開之底價，倘洽辦機關無預設立場，尊重最有利標評選精神，就公告內容，辦理採購，自無本爭議發生之可能。
四、洽辦機關就本案訂定底價，應有行政裁量權之濫用情事，茲分述如下：
(一) 違反法律優位原則：洽辦機關明知底價訂定時機係評選優勝廠商後，於議價前參考廠商報價及服務建議書內容等訂定，卻未依政府採購法施行細則第54條及準用最有利標辦理評選優勝廠商者，如訂定底價，對於不同優勝序位之廠商，應分別訂定底價之規定辦理，顯已違反該原則。
(二) 違反誠實信用原則：洽辦機關先以公告預算、採購金額並於投標須知第14條載明「本採購金額一建築物工程技術服務建造費用百分比法第二類各級距費率上限所核算之百分之一百內議定」應為要約引誘，繼以採最有利標評選將價格納入評選為方法，待評選優勝後再以不同採購性質、不同採購方法、選擇性行情等因素訂定遠較法令規定工程技術服務費與公告預算金額及採購金額偏低之異常底價，顯已違反誠實信用原則。
(三) 違反平等原則：洽辦機關所辯稱底價訂定係依據性質相類似之國軍新田營區新建工程委託規劃設計案，然同一招標機關將該案底價定為100﹪（異質性最低標），卻將本案底價定為49﹪（最有利標），顯已涉有差別待遇，有違平等原則。
(四) 違反比例原則：本案係採限制性招標及最有利標評選之技術服務勞務採購案，自始與工程採購或採最低標採購（如前開國軍新田營區案）不同。洽辦機關以原採異質性最低標採購方式之決標金額或原臺中縣以最低標採購方式之決標金額作為採限制性招標及最有利標評選之技術服務勞務採購案底價依據，以行政裁量權介入影響競爭優勝廠商服務作業品質，及增加廠商無法誠信履約風險，與欲達成之公共利益目標相違。
(五) 違反信賴保護原則：洽辦機關依政府採購法第46條及施行細則第54條等相關規定卻未能訂定合理底價以達成最有利標精神，使機關依據招標文件所定評審標準，擇定最佳決標對象，將預算發揮其價值，據此，本案真正風險實為洽辦機關利用其優勢地位以行政裁量權為由將最有力標採購變相為最低價標採購，如此即已違反信賴保護原則。
102年3月8日補充理由：
一、依政府採購法第52條第1項第3款與同條第2項規定，在異質工程、財物或勞務採購，且其採購性質不宜以最低標方式決標之情形下，機關可以最有利標方式決標。反之，若是同質採購或異質採購而宜以最低標決標者（如異質項目較少或差異程度較小者），工程會工程企字第09500227540號函），即不可採行最有利標。又機關辦理技術服務採購，廠商於投標時需提設計圖，供機關於開標後辦理競圖者，顯然會因廠商所提供之設計圖優劣而影響預算及服務品質，難謂異質項目較少或差異程度較小，故工程會工程企字第10100219610號函知各機關，辦理競圖之招標項目不適用政府採購法施行細則第64條之2及工程會訂頒之「機關異質採購最低標作業須知」，而應採取最有利標之決標方式為之。另政府採購法第22條第1項第9款「委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者」採限制性招標，屬勞務採購之規劃設計監造技術服務，投標廠商僅需提送服務建議書及規劃設計圖說以供審查競圖，顯非異質項目較少或差異程度較小者，承前所述，決標方式自不得採用「異質採購最低標」，故系爭採購案於招標公告明確記載決標方式為「準用最有利標」，而非「異質最低標」。而洽辦機關未能辨明「異質最低標」與「準用最有利標」之決標原則之差異，竟以原臺中縣委託設計監造案中「異質最低標」四案平均約49.98﹪，主張本件「準用最有利標」底價核定屬合法、合理云云，自無足採。反之，另依申訴廠商所彙整資料可知，系爭採購案決標方式係採限制性招標，屬勞務採購之規劃設計監造技術服務，顯非異質項目較少或差異程度較小，是決標方式不得採用異質採購最低標。其底價採49﹪實屬過低，明顯背離機關過去經驗，有違誠信原則、平等原則及信賴保護原則等。
二、依政府採購法第54條第3項規定，系爭採購案，洽辦機關應於議價前參考廠商之報價訂定底價。而廠商報價係依市場行情與成本考量，系爭採購案共有5間廠商投標平均為95.8﹪，然洽辦機關竟無視投標廠商報價，訂定49﹪之底價，明顯有違工程會公佈之「最有利標錯誤態樣」第六、（二）點所定之「準用最有利標辦理評選優勝廠商者，後續洽優勝廠商議價，其採訂定底價者，未於評選優勝廠商後議價前參考廠商報價訂定底價」。
三、另洽辦機關違反上開政府採購法施行細則第54條第3項，訂定底價前未先參考廠商平均95.8﹪之報價，亦未敘明訂定底價49﹪之具體理由，空言底價核定為機關裁量權之行使，顯屬有違法規授權之目的，又如此離譜底價之訂定，亦與申訴廠商所舉其他準用最有利標之採購案平均92.03﹪之公告底價相差甚遠，故洽辦機關裁量權行使，顯係出於恣意而屬裁量怠惰，其所為公告底價自屬違法。
102年4月15日補充理由：
一、 申訴人不服洽辦機關底價核定49%，依政府採購法規定就系爭採購爭議提出申起異議與申訴，於法有據，洽辦機關辯稱申訴人欠缺權利保護必要云云，實屬無稽。
二、 本件洽辦機關辯稱申訴廠商已簽訂書面合約開始履約行為而無訴之利益云云，實屬混淆前述政府採購法律行為與救濟程序採雙階理論之規定，諉無可採。
三、 本案招標公告原採「公開招標」、「最低標」、「依『機關異質採購最低標作業須知』辦理」，經工程會發文糾正後，始改採「限制性招標（經公開評選或公開徵求）」、「準用最有利標」，二者間就開標、審標、決標之過程大相逕庭，招標機關無視工程會之糾正，竟仍執意以其他4件異質性最低標之決標價為核定底價之依據，顯屬於法有違。
（一） 行政院公共工程委員會於101年6月13日以工程企字第10100219610號函全國各機關，明白揭示：「機關辦理技術服務採購，廠商於投標時須提出設計圖，供機關於開標後辦理競圖者，不適用政府採購法施行細則第64條之2規定，及本會訂頒之『機關異質採購最低標作業須知』，請查照並轉知所屬機關。」工程會主任委員陳振川更於102年2月23日針對上述徐岩奇建築師於中國時報「如此採購法，創意當豬肉買賣」之投書，去函中國時報，就採購法執行情形說明表示：「以技術服務為例，去年工程會鼓勵各機關採最有利標評選優良技術服務團隊，全國以最有利標決標的件數比率，自去年初63.18%提升至年底80.85%，決標金額比率自年初70.94%提升自年底76.3%，此一成果已接近先進國家水準。另工程會亦已於去年發函全國各機關，要求設計競圖標案勿採異質最低標方式辦理。」
（二） 有鑑於行政院公共工程委員會上開糾正，臺中市政府就系爭採購案改採「準用最有利標」之決標方式，有「101年9月12日限制性招標（經公開徵選或公開徵求）更正公告」、「臺中市政府警察局局本部暨各大隊興建工程（含潭子行政園區整體規劃）委託規劃設計監造勞務採購招標投標須知」、「補充投標須知」可稽。詎料，招標機關無視於工程會糾正之意旨，仍以異質最低標之方式核定底價為49%，導致本件決標金額比率為49%，遠遠低於前開工程會主委所述101年度決標金額比率自年初70.94%提升自年底76.3%之水準，自屬可議！
四、 系爭採購案係採「最有利標」，比較臺中市政府近年來就建築技術服務採「準用最有利標」之採購案件底價占預算金額之比例，本件招標機關核定底價金額顯屬過低。
五、 洽辦機關辯稱申訴廠商投標「國軍新田營區新建工程委託規劃設計監造」採購案（以下簡稱國軍新田營區案）時，投標報價僅58%，主張本案核定底價49%為合理云云，實屬誤會。
(一) 本件「系爭採購案」與「國軍新田營區案」，前者採「限制性招標經公開評選準用最有利標決標」，後者採「異質最低標決標」，不論在開標、審標、決標過程，以及服務建議書之內容要求與評分方式，均有不相同，洽辦機關竟將二者比附援引，實屬不當。
(二) 申訴廠商雖然均有參加系爭採購案與國軍新田營區案之投標，惟兩案之履約成本、風險截然不同，自不得以申訴廠商對國軍新田營區案之投標價格，推認系爭採購案之底價核定之合理性。
(三) 洽辦機關既然一再援引「國軍新田營區案」，「國軍新田營區案」之底價金額為預算金額之100%，何以本件系爭採購案之核定底價未達100%，反而僅有49%？由此益證洽辦機關所辯充滿矛盾，毫無可採。
六、 洽辦機關辯稱參考採異質性最低標之「國軍新田營區案」採購案得標廠商之直接薪資等各項服務成本分析，估算本件執行成本與利潤約22,394,080元，占預算金額47.7%云云，實屬無據。
(一) 洽辦機關就上開服務費成本分析表，未說明計算基礎與參考資料為何，空言虛指本案直接薪資為12,038,000元、直接費用為7,041,115元、管理費用為1,805,700元、利潤為692,185元、營業稅為817,080元，總計本案執行成本與利潤約為22,394,080元，占預算金額47.7%，實屬無稽，毫無可採。
(二) 申訴廠商就系爭採購案所提「服務建議書」第56頁，針對「預算管制計畫」已詳細提出「工程預算分析」、「預算編列標準」、「工程經費概算表」，載明「委託設計監造勞務酬金上限約為43,144,449元」，並於投標時標價100%等節，業經招標機關評選核定為優勝廠商並進行議價，招標機關自不得無視評選過程中已考量廠商標價合理性、採購法施行細則第54條第3項議價前之底價核定應參考廠商報價之規定。從而，本件核定底價為49%，顯非適法。
七、 洽辦機關迄今仍未能明確說明系爭採購案核定底價之情形，空言底價核定為機關裁量權之行使，顯有裁量濫用之違法。
採購機關陳述意旨
一、按採購案係依政府採購法第22條第1項第9款規定為限制性招標經公開評選準用最有利標決標，惟仍訂有底價，在底價之內者決標，故底價之訂定時機係評選優勝廠商後，於議價前參考廠商之報價及服務建議書內容等訂定，底價之訂定係為本局裁量權之行使，依同法第46條規定：「機關辦理採購，除本法另有規定外，應訂定底價。底價應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定。」並依政府採購法施行細則第52條規定及88年12月16日解釋之精神，機關首長或其授權人員在核定底價時，得依個案相關條件及市場行情改變等因素訂定不同的底價，是以本局訂定底價，均依前揭規定辦理，並無違誤。
二、次按採購案底價核定為機關裁量權之行使，本採購案於採購時雖以初擬經費估算，然底價核定仍需考量廠商報價及服務建議書內容、市場行情及政府機關決標資料等逐項編列，查申訴廠商提送本案服務建議書之委託設計監造勞務酬金報價僅提出依建築物工程技術服務建造費用百分比法第二類各級距費率上限所計算出金額及委託設計監造人力配置預定計畫表，故除申訴廠商投標價外，本局亦參考類似案件「國軍新田營區新建工程委託規劃設計監造」採購之得標廠商之服務成本分析及申訴廠商之人力配置計畫概估分析，又依工程委託設計監造(異質最低標)採購及目前承辦原臺中縣委託設計監造案之決標金額比率：合計約37%，得標之建築師事務所亦認有利潤且願意承攬，況本件所訂之底價為49%，並依政府採購法第59條第1項之規定辦理，顯見本件採購案底價核定屬合法、合理，且已兼顧廠商合理利潤，是本案底價之核定並無違誤。
三、又本採購案公開之預算金額，為該採購得用以支付得標廠商契約價金之預算金額，與招標機關按政府採購法第46條規定所訂定之底價，尚屬二事，是申訴廠商認為底價訂定偏低，且有違政府採購法第6條、第46條及施行細則第26條第1項及第2項規定，實屬誤解政府採購之法令依據。
四、另有關申訴廠商指出本局未依參與最有利標評選之5間建築師事務所全部廠商報價平均95.80%，訂定底價，違反政府採購法細則第54條規定，惟本案雖採最有利標方式辦理，仍應依本法第46條規定訂定底價，而申訴廠商所述就本次參與最有利標評選之5間建築師事務所全部廠商報價之平均95.80%，來臆測底價範圍，顯與上開監察院意見及政府採購法規定不合。基此，採購係應依個案採購特性不同，而訂定不同之底價，是底價之訂定係屬機關權責，是申訴廠商之指訴，顯屬誤解政府採購法底價訂定之方式。
五、申訴廠商於第一次減價時即以書面表示願以底價承包，並當場於決標記錄上簽章，則本採購案議價時有3次減價機會，是廠商實應於減價時審慎考量自身成本進行議價，惟本案申訴廠商於第一次減價時即表示願以底價承攬，顯示申訴廠商已考量其履約成本及利潤，並已審酌「底價承攬」之風險，是本案採購契約內容於決標時即已確定，故基於契約自由原則而決定依底價承包，雙方當事人於決標時意思合致契約即成立，申訴廠商自當承擔履約責任及風險。再者，申訴廠商針對填寫「願以底價承攬」提出(訂有未公開之底價，經評選優勝後，不以底價如何承攬？)之建築師開業實務，依機關委託技術服務廠商評選及計費辦法第23條第1項第2款及本案投標須知第12條第1項第6款第1目規定「優勝廠商在兩家以上者，按優勝序位，自最優勝者起，依序以議價方式辦理。」是以本案申訴廠商不但有3次減價機會，且得自行考量履約成本決定是否減價，並無申訴廠商所指訂有未公開之底價，不以底價何以承攬之情事。而在議價減價過程中，申訴廠商應考量履約成本及利潤後填寫願承攬之折數，或接受「底價承攬」之風險，倘申訴廠商經規定次數減價後仍未達底價，或不願以底價承攬，機關仍得依政府採購法第53條之情事，予以決標。是以本案申訴廠商所述「不以底價如何承攬之說」，顯有誤會。
六、另申訴廠商既然於第一次減價時即表示願以底價承攬，此係其依自主判斷所作之決定，本局並無涉及違反信賴之情事，再者，本局係於101年9月28日已核定本採購底價，即為本案因投標廠商000建築師事務所投標文件判定為不合格標，更正序位為申訴廠商優先議價程序之前，業已核定底價在案，足見本局係針對本案並無特殊考量，惟本案申訴廠商於得標後始以採購之底價金額訂定偏低為由提起異議及申訴，應屬顯無理由。
102年3月7日補充陳述意見
一、系爭採購於101年9月25日9時召開評選委員會，評審結果為000建築師事務所、申訴廠商及000建築師事務所為合格，另2家不合格(平均總評分未達80分)，故本局原陳述意見書之事實及理由一、部分內容所陳：「於101年9月25日9時召開評選委員會，評審結果000建築師事務所及申訴人為合格，另3家不合格…」，係屬誤繕，另本局101年10月4日中市建築字第1010098185號函文000建築師事務所說明：「查本案經依規由評選委員會之綜合考量評比及價格後，『000建築師事務所』整體表現經評選委員會出席委員過半數決定優勝序位為1，取得優先議價權。」依當時評選結果方屬正確無誤，即101年9月25日評選結果共有三家合格，且000建築師事務所取得優先議價權，故本局於101年9月28日核定底價係符合採購程序。惟後續於辦理議價程序前，因發現000建築師事務所總標單未蓋章，為求審慎合法，以101年11月9日府授建築字第1010200600號函請行政院公共工程委員會惠釋，經工程會101年11月20日工程企字第10100423680號函釋示並101年12月7日專簽奉核准，000建築師事務所已違反政府採購法第50、51條及本案投標須知第10條第1項第1款第2目等規定之事實明確，屬投標文件內容不符合招標文件規定，應不予決標予該廠商，視為不合格標，並於101年12月10日以中市建築字第1010125452號函更正序位第2為優勝序位第1，申訴廠商取得優先議價權，訂於101年12月14日上午10時30分進行議價。期間並無違反政府採購法第6條：「政府辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇」之情事。
二、本局雖於101年9月28日核定系爭採購底價在案，然續於101年12月7日簽准更正優勝序位1之廠商為申訴廠商後，因申訴廠商及000建築師事務所總標單報價均為「依建築物工程技術服務建造費用百分比法第二類各級距費率上限所計算出金額合計之百分之百」，故本局於101年12月11日簽報機關首長裁示採用原核定底價應係符合政府採購法施行細則第54條規定。
三、再依政府採購法第59條第1項：「機關以選擇性招標或限制性招標辦理採購者，採購契約之價款不得高於廠商於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格。」，爰此，本局依該規定所參考者應為「採購契約之價款」，故本局於系爭採購案所參考者，係為101年6月12日辦理決標之「國軍新田營區新建工程委託規劃設計監造」採購案(因基地同位於潭子區且性質均屬類似之軍警大樓新建工程，總預算金額均為新臺幣10億餘元)之決標價：依建築物工程技術服務建造費用百分比法第三類各級距費率上限所計算出金額合計之49.5%(即採購契約之價款)，至於申訴廠商質疑「國軍新田營區新建工程委託規劃設計監造」得標廠商以49.5%決標，需提出「合理之說明及擔保」乙節，係依政府採購法第58條規定辦理，故底價之訂定並無違誤。
102年4月1日補充陳述意見
一、 本件申訴廠商於簽訂書面契約後，已確開始履約行為，其並無因底價因素而造成無法履約之事實，更顯見其應有合理之利潤。基此，本件申訴廠商所質疑之底價核定過低之狀態業因簽訂書面契約，且依契約規定履行後，而可認為行政處分已執行完畢或消滅而結束，是參照上開判例及規定，本案申訴廠商提起本件申訴應無保護之必要且應無訴之利益存在。
二、 縱本件可提爭訟，則洽辦機關係依法核定底價，裁量並無違法或濫用之情形，本採購案，經查洽辦機關於縣市合併後辦理公共建築工程委託規劃設計監造服務，為考量採購效益及撙節公帑等因素，於101年間多採異質最低標方式辦理採購(臺中市高美濕地遊客服務中心、體驗館及停車場等景觀設施新建工程委託技術服務、國軍新田營區新建工程委託設計監造技術服務、臺中市北區(中正)國民運動中心新建工程委託規劃設計監造技術服務、朝馬國民運動中心新建工程委託規劃設計監造技術服務等4案)；惟準用最有利標及異質最低標均為政府採購法規定之決標方式，其評選方式皆相同，並為避免低價搶標影響服務品質，洽辦機關辦理異質最低標採購，係依規定召開審查委員會辦理規格標審查，審查標準及成立委員會等均比照最有利標評選辦法及採購評選委員會等相關規定，其評選機制均相同，並無差異，又同時得兼顧服務品質及控制成本節省公帑，又該4案遴選之廠商截至目前為止，履約服務品質及執行效率均符契約規定，尚無發生要求變更契約價金之情事。是以，本案與前揭案件，因採購時間相近，市場條件較為類似，頗具參考價值。
三、 次查洽辦機關「101年辦理委託規劃設計監造採異質最低標案件表」，洽辦機關訂定該4案底價為76%~100%不等，惟決標價為48.6%~52%，且得標廠商均能依約履行業務，其契約(決標)價應可反映市場行情及成本，再依政府採購法第59條第1項：「機關以選擇性招標或限制性招標辦理採購者，採購契約之價款不得高於廠商於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格。」爰此，洽辦機關依該規定所訂底價參考者應為「採購契約之價款」，故本案採購核定底價為49%係屬合理。再查，上述採購其中之「國軍新田營區新建工程委託設計監造技術服務」案，申訴廠商亦有參與投標，投標報價為58%，此價格應已包含成本考量，計算後認有合理利潤可據以執行，申訴廠商方參與投標，然申訴廠商現今卻針對系爭採購所核定底價申訴認有裁量違法或濫用之情形，顯有矛盾之處。
四、 又查本採購案於採購時初擬經費估算係依建築物工程技術服務建造費用百分比法第二類各級距費率上限所計算出金額，然底價核定仍需考量廠商報價及服務建議書內容、市場行情等逐項編列，故本採購案公開之預算金額，為該採購得用以支付得標廠商契約價金之預算金額，與洽辦機關按政府採購法第46條規定所訂定之底價，尚屬二事，不能混為一談，而本件申訴廠商仍執此理由申訴，顯其對機關預算編列及採購法之規定尚有所誤解。
五、 本案洽辦機關首長核定底價時，已參考機關之類似標案及申訴人提供之資料、報價、過去之投標報價，基於撙節預算之考量並斟酌市場行情及景氣等因素，而核定之底價，縱未達預算金額以上，應尚難認定核定底價有違反政府採購法第46條規定之情事。縱有申訴廠商所主張工程底價應接近預算價金額或平均廠商之報價金額，惟機關並不受拘束，否則將使前述政府採購法第46條規定流於具文外，並與同法第34條第2項「機關辦理招標，不得於開標前洩漏底價」之規定意旨有違，是本案申訴廠商主張訂定底價有裁量違法或濫用之情形，難謂有理由。
判斷理由
一、本案系爭工程係屬限制性招標經公開評選準用最有利標決標之採購案件，總經費共計10億7,100萬元整（含規劃設計監造技術服務費、建造費用、機關管理費及其他相關費用等），其中委託規劃設計監造技術服務公告預算金額為4,695萬元整。經101年9月21日9時30分資格標審查後，共計包含申訴廠商在內之5家建築師事務所符合招標文件規定，並訂於101年9月25日9時召開評選委員會，評審結果共有000建築師事務所、000建築師事務所及申訴廠商為合格，另2家不合格，評選結果依洽辦機關101年9月27日簽奉機關首長核准辦理(核准簽101010098022號)，另依洽辦機關101年12月7日101010125450號簽呈：茲因000建築師事務所總標單未蓋章，已違反政府採購法第50條、第51條及本案投標須知第10條第1項第1款第2目等規定之事實明確，屬投標文件內容不符合招標文件規定，應不予決標予該廠商，視為不合格標。並於101年12月10日以中市建築字第1010125452號函更正為優勝序位第1，申訴廠商取得優先議價權，訂於101年12月14日上午10時30分進行議價，按議價程序，廠商得有3次減價機會，於底價之內者決標，申訴廠商於第一次減價填寫「願以底價承攬」得標。故於當日決標，決標金額依建築物工程技術服務建造費用百分比法第二類各級距費率上限所計算出金額合計之49%，約2300萬5,500元，並於101年12月18日上網刊登決標公告。申訴廠商及臺中市政府警察局、臺中市政府民政局於102年1月17日簽訂採購契約在案，洽辦機關並於102年1月18日以中市建築字第1020006816號函檢送契約書正、副本各乙份予申訴廠商。申訴廠商於101年12月21日以維字第121221001號函以「底價訂定顯失公平」為由，向洽辦機關提出異議狀，經洽辦機關評估事由認其異議無理由，於102年1月8日中市建築字第1010136320號函通知駁回，惟申訴廠商不服異議處理結果於102年1月11日提起申訴，先予敘明。
二、按政府採購法第46條第1項規定：「機關辦理採購，除本法另有規定外，應訂定底價。底價應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定。」次按同法施行細則第53條前段規定：「機關訂定底價，應由規劃、設計、需求或使用單位提出預估金額及其分析後，由承辦採購單位簽報機關首長或其授權人員核定。」又按底價訂定之依據，包括圖說、規範、契約、成本、市場行情及政府機關決標資料等項。另按底價之訂定依法由招標機關依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，屬其裁量權之行使，如無以事物以外不應考量之因素予以考量，行政法院均應予以尊重，尤不許投標廠商以率爾同意底價得標之方式搶得決標，嗣公開底價後，再視底價之高低決定接受決標或訂約與否（臺北高等行政法院判決92年度訴字第4314號判決意旨參照）。
三、查本案係依政府採購法第22條第1項第9款規定為限制性招標經公開評選準用最有利標決標，惟仍訂有底價，在底價之內者決標，故底價之訂定係於評選優勝廠商後，議價前參考廠商之報價及服務建議書內容等為訂定，是底價之訂定核為洽辦機關裁量權之行使，而依上揭政府採購法第46條、同法施行細則第52條規定，機關首長或其授權人員在核定底價時，得依個案相關條件及市場行情改變等因素訂定不同的底價，是以洽辦機關訂定系爭底價時，得依前揭規定衡酌個案條件為辦理。
四、另按政府採購法第59條第1項：「機關以選擇性招標或限制性招標辦理採購者，採購契約之價款不得高於廠商於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格」。又另採限制性招標議價者（含準用最有利標決標擇評選優勝廠商後辦理議價），依政府採購法施行細則第54條第3項規定，應於議價前參考廠商報價或估價單後再訂定底價，不得未經參考該議價廠商報價或估價單即先行訂定底價（臺北市政府府授工採字第09730102500號函意旨參照）。查本案申訴廠商提送本案服務建議書之委託設計監造勞務酬金報價僅提出依建築物工程技術服務建造費用百分比法第二類各級距費率上限所計算出金額及委託設計監造人力配置預定計畫表，故除申訴廠商投標價外，亦參考洽辦機關101年度辦理公共建築工程委託設計監造(異質最低標)採購及目前承辦原臺中縣委託設計監造案之決標金額比率：合計約37%(其中異質最低標四案平均約49.98%、原臺中縣案平均34.12%)訂定之。另洽辦機關就相類似案件「國軍新田營區新建工程委託規劃設計監造」（下稱新田案）採購得標廠商之服務成本分析及申訴廠商之人力配置計畫所為分析，即：（一）服務人力之直接薪資(計畫主持人、專案經理、專案設計師、專業工程師及相關人員等)，參考新田案相關人力薪資後，計算所得約1230萬元。（二）其他直接費用中有關技師簽證費、行政審查作業費、地質調查及鑽探、基地測量等，參考新田案相關費用、保險費及雜支等約704萬8,000元，並依人力薪資費用比例編列管理費用約184萬5,000元、利潤約105萬9,000元及營業稅111萬2,000元等之分析計算，總計約233萬6,400元(約佔預算金額之49.76%)。基上，以洽辦機關於101年6月12日辦理決標之新田案與本案相較，基地同位於潭子區，性質均屬軍警大樓新建工程，總預算金額亦為10億餘元，該案決標價為得標廠商之投標價，依建築物工程技術服務建造費用百分比法第三類各級距費率上限所計算出金額合計之49.5%等情，應認洽辦機關已依上揭規定，於所掌職權範圍內參酌相近之新田案核定本案底價，並附有相關成本分析，說明其計算之合理性。又申訴廠商實際報價與預算金額本有折讓空間存在，本件所訂之底價為49%，並依政府採購法第59條第1項之規定辦理，顯見本件採購案底價核定屬合法、合理，且已兼顧廠商合理利潤，是本案底價之核定，實已由洽辦機關依其權責及撙節預算，尚無違誤。
五、又按申訴廠商既當場表示願以底價承攬本件工程，應於投標前考量其施工成本及風險利潤，並就「底價承攬」之風險予以考量，申訴廠商基於契約自由原則而決定按底價承包，自當承擔民事履約責任及風險，倘於得標後復以底價與公開之預算金額差距過大，拒絕簽訂契約及繳交履約保證金，顯與誠信原則相違（臺北市政府採購申訴審議委員會訴字第91050號審議判斷要旨）。另按政府採購法第53條規定：「合於招標文件規定之投標廠商之最低標價超過底價時，得洽該最低標廠商減價一次；減價結果仍超過底價時，得由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減價格，比減價格不得逾三次。前項辦理結果，最低標價仍超過底價而不逾預算數額，機關確有緊急情事需決標，應經原底價核定人或其授權人員核准，且不得超過底價百分之八。但查核金額以上之採購，超過底價百分之四者，應先報經上級機關核准後決標」經查，因本採購案議價時有3次減價機會，是廠商實應於減價時審慎考量自身成本進行議價，惟本案申訴廠商於第一次減價時即表示願以底價承攬，顯示申訴廠商已考量其履約成本及利潤，並已審酌「底價承攬」之風險，而本案採購契約內容於決標時即已確定，故基於契約自由原則，兩造於決標時意思合致契約即已成立，申訴廠商自當承擔履約責任及風險。此外，申訴廠商又稱其於決標紀錄補蓋用印也無簽字，並聲明將依法提起異議云云，然本於禁反言原則，因申訴廠商尚無法舉證洽辦機關訂定底價之瑕疵以實其說，仍應認申訴廠商係自主判斷作願以底價承攬意思表示之決定，故申訴廠商於得標後始以採購之底價金額訂定偏低為由提起異議及申訴，應無理由。
六、綜上所述，洽辦機關依政府採購法第46條及施行細則第54條規定訂定本案底價尚無不當，其原異議處理結果亦持相同決定，於法均無不合，應予維持。申訴廠商其餘主張與本件判斷結果均不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
據上論斷，本件申訴為無理由，爰依政府採購法第82條第1項前段規定判斷如主文。
中華民國102年4月26日
市長　胡　　志　　強

本審議判斷視同訴願決定，不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。