臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：101067)
府授法申字第1020046987號
申訴廠商 000建築師事務所
代 表 人 000
招標機關 臺中市政府 臺中市西屯區臺灣大道3段99號
代 表 人 胡志強 同上
代 理 人 000 同上
上列申訴廠商因不服招標機關就「中港高中興建圖書館大樓工程委託設計監造案」採購案所為之異議處理結果，向招標機關採購申訴審議委員會提出申訴，經102年3月13日委員會議審議判斷如下：
主文
原異議處理結果撤銷。
事實
緣申訴廠商000建築師事務所與招標機關所簽訂「中港高中興建圖書館大樓工程委託設計監造案」採購契約（以下簡稱本契約），因不服招標機關以101年9月13日中市建築字第1010091516號函，擬依政府採購法（以下簡稱本法）第101條第1項第10款及第12款規定，將申訴廠商刊登政府採購公報之通知，經向招標機關提出異議後，復不服招標機關101年11月19日中市建築字第1010117280號函維持原決定之異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
原異議處理結果撤銷。
貳、 事實及理由
一、緣申訴廠商前與臺中市政府（改制前為臺中縣政府）訂定「中港高中興建圖書館大樓工程委託設計監造」案(下稱該採購案)。申訴廠商依中港高中需求與校園實際條件予以校方最佳建議(圖書館位置及空間量需求等，本採購案原設計規劃為三個樓層，總樓地板面積480坪，工程預算為新臺幣(以下同)4,000萬元），而符合該採購案之工程預算，並於99年12月9日檢送。然因中港高中校長表示該校缺乏可供該校師生集會宣導政策及供學生課後自習之場所，希望規劃可容納250人集會場所。申訴廠商已告知若該採購案未能增加工程預算，則該設計規劃恐超出預算、日後發包有困難；然該校校長承諾願自行籌措工程預算，申訴廠商遂尊重需求單位之要求，反覆與需求單位之承辦人、校長溝通、修正空間需求，並經臺中市政府建設局、該校校長等人於100年3月16日開會，明確定調以一、二樓規劃為完整圖書館，三、四樓則為會議演講廳(階梯教室)，惟此方案因總樓地板面積超出原480坪/4,000萬規模，申訴廠商即依校方需求協助提出二期工程概算1,500萬並協同校方赴教育局說明。於100年8月25日審查會後，申訴廠商依審查委員意見修正屋頂結構型式；於100年12月20日預算書圖審查會議，申訴廠商仍依教育局及校方要求分一期、二期4,000萬、1,500萬進行設計與預算編列，然臺中市政府建設局則要求應於一期預算內取得使用執照，與校方所預期於一期工程完成前二期經費得以溢注之工程界面不同。 嗣於101年3月3日市府參事至中港高中視察相關工程進度時，即點出本案徵結(即實際本案可運用預算與學校預期圖書館規模與使用方式)並請校方明確審視衡量，之後校長表示可以內部毛胚房方式設計，牆面粉刷及地坪後續再行施作方式處理，且不足部分校方有自有可運用資金800餘萬，又有家長會方面可以些許可供補注之經費云云，經申訴廠商綜合上開意見後，於101年3月16日檢送預算書圖。然於101年4月3日第三次圖說審查時教育局以目前財務緊縮完全無二期經費可用，要求完全控管於原經費完成所有一切圖書館所，又會議決議要求申訴廠商於101年4月6日與校方研議減項項目及使用需求再確認。經申訴廠商於101年4月6日與校方研議減項項目及使用需求再確認，校方旋即表示依各委員意見在原設計與原4000萬預算下需取得使照，若無法達成，則修改為3層共450坪範圍以下；申訴廠商即修改圖面，地面以整體粉光施作達順平，而於電梯梯廳地坪追加施作並配合能符合無障礙空間檢查、牆面施以粉刷以達綠建材規定以及使用執照可取得之圖面要求，相關預算圖說申訴廠商於101年4月28日提送。 詎料，臺中市政府建設局以圖說預算仍有未符，而於101年7月5日召開檢討會議，嗣後又於101年9月13日函文申訴廠商，主張解除契約並擬依政府採購法第101條第10款及第12款規定刊登政府公報。
二、申訴廠商歷次提出預算書圖之履約期間，均係依校方實際使用需求與校方多次討論或經審查會議後，依照審查意見及所給予之期限內按期提出，申訴廠商並無履約遲延之情事，且歷次修正預算書圖，均係校方指示，而非可歸責申訴廠商。申訴廠商並未收受相對人於101年6月7日所提送之審查意見，致未加以修正，從而申訴廠商絕無消極不履約之情事。相對人明知上情，竟全然推翻校方擬擴充設計並自籌預算之前提，且在未舉證說明申訴廠商究竟於各次履約期限有何遲延提出預算書圖情式或天數，逕為認定申訴廠商延誤履約期限情節重大，並擬將申訴廠商刊登政府公報，顯然有違誠信賴原則。再者，政府採購法第101條第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」，係指全部可歸責於廠商之事由，在招標機關有可歸責之情形時，即無本款之適用。 本採購案係申訴廠商依校方實際使用需求與校方多次討論確認，校方亦認同的方向進行，而因經費有不足及不確定性，故申訴廠商前後為符合各單位委員意見配合修改，期間已進行結構變更、機電消防變更、預算調整變更及建築圖面整合多次，相關鑽探報告建築線等亦已完成，而校方因於101年4月6日研議會議中對於前所述可運用自有資金之相關事宜不再提及，而改採「…若預算不足支應，則以減作一層方式辦理設計(改為3層建物，樓地板面積約為450坪)」之方案，然申訴廠商已完成之平立面、量體、動線等將因之而再度變動甚至重行設計，斷無可能於短短數日內即可重新修正並提出預算書圖，而非可歸責於申訴廠商。 況且，申訴廠商自履約以來，全力配合使用單位之需求，並經一再修改且已幾達完成，既未請領任何費用，相對人明知上情，竟擬將沒入履約保證金7萬6,000元，又求償違約金15萬2,000元，且引政府採購法第101條，將所有責任推卸由申訴廠商獨自承擔，豈符公平原則? 再按「本法施行細則第 111 條規定：「本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之十以上；於其他採購，指履約進度落後百分之二十以上，且日數達10日以上（第1項）。前項百分比之計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善；屆期未改善者，依逾期日數計算之…（第 2 項）。」行政院公共工程委員會工程企字第 10000045390號函參照。查申訴廠商並未收受101年6月7日之審查意見，致未加以修正；且相對人並未先限期改善，即於101年7月5日檢討會議中，提出解除契約之建議，並擬將申訴廠商刊登政府採購公報，顯然與上揭函釋意旨不符。爰請撤銷上開刊登公報之處分。
102年2月8日補充理由
一、 經查申訴廠商並無違反政府採購法第101條第10款「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者」之情事，懇請 鈞會鑒察：
(一) 經查申訴廠商歷次提出預算書圖之履約期間，均係依照校方實際使用需求與校方多次討論確認後，或經審查會議後，依照審查意見及所給予之期限內按期提出，從而申訴廠商並無履約遲延之情事，且歷次修正預算書圖，均係校方指示，而非可歸責申訴廠商，從而自非能再依原契約書上所載基本設計或細部設計之履約期限為依據。此參照行政院公共工程委員會工程管字第 10200011980 號函意旨略以：「因不可歸責於廠商且影響工程進度網圖要徑之事由，致工程履約期間需展延者，應及時辦理工期檢討，以避免影響廠商權益而利於工程順利。」可憑。
(二) 經查申訴廠商於2012年4月6日至中港高中與校方研議減項項目及使用需求再確認，校方旋即表示依各委員意見在原設計與原4,000萬預算下需取得使照，若仍不可達則修改為3層共450坪範圍以下，申訴廠商又立即修改圖面，地面以整體粉光施作達順平，而於電梯梯廳地坪追加施作並配合能符合無障礙空間檢查、牆面施以粉刷以達綠建材規定以及使用執照可取得之圖面要求，相關預算圖說申訴廠商於2012年4月28日提送。由於學校係於2012年4月6日重新確認需改為原先3層共450坪範圍以下之設計原則，而申訴廠商於短短數日間即修正預算書圖並予提出，實無履約遲延之情事。
(三) 至於招標機關固認上開預算書圖上有部分文字疏漏，然申訴廠商並未收受招標機關於6月7日所提送之審查意見，致未加以修正，從而申訴廠商絕無消極不履約之情事，雙方恐有誤會。
(四) 再按本法施行細則第 111 條規定：「本法第 101 條第 1 項第 10 款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之十以上；於其他採購，指履約進度落後百分之二十以上，且日數達10日以上（第1項）。前項百分比之計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善；屆期未改善者，依逾期日數計算之…（第 2 項）。」行政院公共工程委員會工程企字第 10000045390 號函參照，經查，由於申訴廠商並未收到相對人所寄送審查意見致使兩造有所誤會，嗣後於101年7月5日檢討會議中，校方及招標機關即逕行認定申訴廠商履約遲延云云並提出解除契約之建議，並擬將申訴廠商刊登政府採購公報，顯然與上揭函釋意旨不符，申訴廠商每思及多年所建立之專業形象及名譽恐將毀於一旦，內心惶惶終日，不言可喻，並深感委屈。
(五) 本件申訴案件，蒙 鈞會委員審理並曉諭，申訴廠商考量本採購案縱有校方需求屢次變更及臺中縣市政府合併而造成採購機關更迭，而造成本案履約尚未完成等因素，然因招標機關及校方確實有結案之需求，申訴廠商同意終止本採購案契約，不再請求後續酬金，並由招標機關依契約規定收取履約保證金及逾期罰款等情，然申訴廠商於本採購案確實無履約遲延情節重大之事由，為免兩造訟爭並節省司法資源，懇請撤銷上開刊登公報之處分，以保雙方權益為禱。
□招標機關陳述意旨
一、 系爭工程自99年10月15日簽訂契約，因申訴廠商未能依契約規定及使用單位需求提出完整正確之設計成果，即無法於預算內完成符合基本使用機能並符合建管法令可取得建造執照及使用執照，故未通過預算書圖審查，截至101年3月16日止，已逾期249日，招標機關依契約規定扣罰累計金額上限(服務費百分之二十)，將併於第一次服務酬金請領案內扣抵，計15萬2,000元整。 期間經招標機關多次公文追辦限期要求申訴廠商檢送修正預算書圖(含契約規定之預算書PCCES檔)及延宕原由說明，惟申訴廠商未依限提報資料逾期情事嚴重，又書圖資料誤漏尚多，再於101年4月3日召開第三次預算書圖審查會議未審查通過，且該所後續提送之預算書圖內容仍不完備，續經多次函文均無回應，肇致嚴重延宕履約期程無法辦理工程發包作業，相關公文往返歷程詳本工程提送預算書圖歷程表。查申訴廠商於100年12月20日審查會說明，本案原需求樓地板面積約480坪，係依中港高中使用需求設計樓地板面積約580餘坪，因量體增加，單位造價由每坪約8萬元降至約6萬6,000元，故將室內裝修、部分設備、階梯教室設備及座椅等減項納入第二期工程，並經中港高中表示後續將可向本府教育局再爭取約1,500萬元預算經費辦理該圖書館工程後續室內裝修及設備標案。招標機關仍要求本工程標案至少須符合建管、消防、綠建築法規取得建造執照、使用執照及符合基本使用機能。再依101年6月1日本府教育局會簽意見表示，並無編列後續經費，故申訴廠商提報之預算書圖資料，顯無法滿足本案圖書館使用機能，雖建築師檢討認可申領得建(使)照，亦無法於完工後供師生進駐使用。又申訴廠商依本契約規定工程設計階段期限，應提送相關圖說資料已嚴重逾期影響招標機關辦理公共建設工程之推動，且內容錯誤缺漏致無法據以辦理工程發包作業，因本案已依約扣罰設計單位上限金額，後續之設計及監造業務設計單位是否有足夠能力如期履約，確有疑慮。是以，招標機關於101年7月5日召開本工程檢討會議，請申訴廠商說明延宕原因及相關責任並提出解決方案後，由各單位提案討論並決議是否依本工程委託設計監造契約第7條第1款：「工程設計階段…至工程預算書(含PCCES檔)則俟設計圖樣經甲方核定之日起10日曆天內交件，逾期甲方得解除契約。」、第11條：「乙方如有違反本契約情事，甲方除得終止契約停付服務費外，並得視情節報請有關主管機關議處或解除契約」辦理。因申訴廠商履約嚴重逾期，至今尚未通過預算書圖審查，且相關公文追辦多未回應，恐影響後續工進之執行，造成中港高中未能依其教學使用需求如期搬遷使用。經中港高中表示對申訴廠商履約能力已無信心，並堅持與申訴廠商解約，另考量前段期間申訴廠商之履約情形與消極作為，故決議依契約第7條第1款、第11條及採購法相關規定辦理解除契約與後續議處事宜。依政府採購法第101條：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：...十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。...」，及細則第111條規定前述延誤履約期限情節重大者，指巨額工程採購外之其他採購履約進度落後百分之二十以上，且日數達10日以上。按本契約第6條第1項第1款：「第一期（設計階段）：正式設計圖樣及工程預算書編造完成，經甲方審核通過後，撥付乙方服務費百分之二十五（依甲方認可之工程設計預算金額暫計建造費用）。」，查本案於100年8月25日召開預算書圖審查會議，經決議請設計單位於100年9月19日前提送，惟建築師未依限辦理（延遲至100年12月15日方提交），且迄今預算書圖仍未審查通過，期間多次發文追辦卻未獲回應，履約進度已落後百分之二十五，且日數達十日以上（截至101年3月16日止已逾期249日)，故除依約解除契約外，另依採購法第101條規定函文通知申訴廠商以相關規定程序辦理。復經申訴廠商以101年10月3日一○一彰字第101100301號函提出異議，招標機關(建設局)於101年11月19日以中市建築字第101017280號函復針對申訴廠商之違規(約)處置方式仍依原函所示解除契約並依採購法第101條相關規定議處。
二、 本案校方或有提到將來可以再向教育局申請1,500萬元補助，然此僅為提示未來之擴充，給予規劃設計者之參考，並未指示必需將此金額列入本期工程內；且該追加經費經教育局表示，尚未確定經費來源(詳100年8月25日預算書圖審查會議記錄討論事項六)如今建築師因被解除技術服務委託契約，而以「本所即依校方需求協助提出二期工程概算1,500萬元……」云云資為抗辯，此與事實不符係純屬建築師卸責之辭，為不足採。
三、 申訴廠商於履約期間數次未依規定期限提送相關書圖資料，且資料多有疏漏錯誤，並對於期間招標機關去函催辦改正及要求說明延宕理由，多有逾期且未予說明理由，其消極作為嚴重影響中港高中興建圖書館大樓工程之推動，檢附本案提送預算書圖歷程彙整表及截至101年3月16日之逾期天數與逾期金額計算表，申訴廠商所陳無履約延遲之情事非屬事實。本案依契約第7條第1款、第11條規定解除契約，且上述計算至101年3月16日之逾期天數共249日，係已扣除機關作業時間，亦即所計天數均屬歸責於申訴廠商之逾期時間，故解除契約係符合本契約及採購法相關規定無誤，並無違反誠實信賴原則。招標機關於預算書圖審查會議已強調提醒申訴廠商，本案至少須符合建管、消防、綠建築法規取得建造執照、使用執照及符合基本使用機能。惟申訴廠商仍未依審查意見修正完成，又一再延宕。另本案解除契約後之違約金(違反契約期限扣罰)及履約保證金處置方式，係依本案投標須知第57點之規定處理。
四、 綜上所述，本案依契約第7條第1款、第11條及採購法第101條等相關規定與申訴廠商辦理解除契約及後續議處事宜，期間雖有中港高中提出補助經費情事，惟招標機關於預算書圖審查會議及相關公文均已敘明，需符合建管、消防等法規取得等法規取得建(使)照及符合基本使用機能，並附相關審查意見，然申訴廠商履約態度消極，未針對有關缺失修正亦無說明延宕理由，無視契約規定及公文催辦期限，提交進度持續落後，且預算書圖資料品質低落，無法進行工程發包作業，已造成招標機關之損害甚大，申訴廠商違反契約及採購法相關規定情事明確，懇請 鈞會駁回申訴廠商之申訴。
判斷理由
一、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、…。十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。…十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」本法第101條第1項第10款、第12款定有明文。次按「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。……」、「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。…。二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」本法第102條及第103條分別定有明文。
二、第按本法第101條立法理由略以：「明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。……。」基此，對於不良廠商刊登政府採購公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形，並應考量行政程序法之比例原則，而所謂比例原則，係指行政機關於有多種同樣能達到目的之方法時，自應選擇對人民權益損害最少者，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。故廠商如有違約情事，如未有前揭考量，即一律予以刊登公報，應與本法第101條之立法目的不符。
三、查招標機關於99年10月15日與申訴廠商簽約，依據本案契約第7條：「一、工程設計階段：乙方提供本契約第2條規定全部設計圖，應自訂約之日起70日曆天（含國定假日及星期例假日）內交與甲方審查，並提出書面竣工報告書送甲方核辦。如與規定不符須更改時應於甲方通知之日起10日曆天內改正，…。」因申訴廠商未依據前揭契約規定期限，提送契約約定及使用單位需求之完整正確設計成果，又無法於預算範圍內完成符合基本使用機能之書圖，因而未通過預算書圖審查，經招標機關以101年9月13日中市建築字第10091516號函知申訴廠商，因其逾期情事嚴重，擬依本法第101條第1項第10款及第12款規定，將申訴廠商刊登政府採購公報，並解除契約，經申訴廠商向招標機關提出異議後，招標機關復以101年11月19日中市建築字第1010117280號函維持原決定固非無據。
四、申訴廠商主張其於履約期間，係依照使用單位實際使用需求經與使用單位多次討論確認，或經審查會議後，依照審查意見及所給予之期限內，按期提出相關圖說，且歷次修正預算書圖，均係依需求單位指示辦理等語。招標機關固否認申訴廠商已按期提出相關圖說，及歷次修正預算書圖，均係依需求單位指示辦理之事實，並稱：校方或有提到將來可以再向教育局申請1,500萬元補助，僅為提示未來之擴充，給予規劃設計者之參考，並未指示必需將此金額列入本期工程內等語。查100年8月25日第一次預算書圖審查會議時，中港高中表示「1,500萬追加預算已經與教育局確認有經費來源」，教育局則表示「請中港高中檢討學校需求，1,500萬追加預算尚未確認經費來源」；100年12月20日第二次預算書圖審查會議時，教育局表示「請校方確認後續經費1,500萬元之用途，且是否足以支應所有需求」，中港高中則表示「後續經費1,500萬元為教育局口頭承諾，將於第一期工程完成前撥下，俾憑辦理後續」；101年4月3日第三次預算書圖審查會議時，教育局表示「請建築師再與校方確認使用需求，並控管在預算內」並決議「為管控於預算金額內，請建築師提出本工程自機水電設備、立面或地坪等工項減項及後續解決方案，予校方確認定案」此有上開會議記錄在卷足憑。是中港高中縱未指示申訴廠商設計超過於契約範圍之招標金額、樓地板面積之情事，但於三次預算書圖審查會議時均未明確告知申訴廠商應按原契約執行設計，申訴廠商或因而預期將增加預算為追加工程，致一再延宕，此縱可歸責於申訴廠商，但其違約情節應非屬重大。至於101年4月3日第三次預算書圖審查會後，既已決議「控管在預算內」，申訴廠商本應依該決議儘速完成；而依契約第7條約定：申訴廠商應於70日曆天將全部設計圖交與招標機關審查，是申訴廠商至遲應於101年6月27日前將全部設計圖交與招標機關審查，惟於101年7月5日檢討會議時，申訴廠商仍未完成全部設計圖，甚至於101年9月13日臺中市政府建設局以中市建築字第1010091516號函知申訴廠商時，申訴廠商亦尚未完成。招標機關主張解除契約並無不合，附此敘明。
五、綜上，本案尚難認定申訴廠商屬重大違約，參酌前揭比例原則，本案招標機關既已解除契約、依約沒收履約保證金7萬6,000元，並扣罰申訴廠商逾期違約金之上限(服務費之20%)15萬2000元，且依據申訴廠商102年2月8日陳述意見書(二)所示，其同意解約並不再請求後續酬金，是本案相關民事違約責任，應足以達到懲罰申訴廠商未依約履行之責任，倘再以停權處分相繩，在目的、手段及結果上，實不符比例原則，亦與本法第101條之立法理由有所未合。從而，本件招標機關認申訴廠商有本法第101條第1 項第10款及第12款之情形所為將刊登政府採購公報之通知，尚有未洽，原異議處理結果復為相同認定，即有違誤，應予撤銷。
據上論斷，本件申訴為有理由爰依政府採購法第82條第1項前段規定判斷如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 13 日
市 長 胡 志 強