臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：101005)
府授法申字第1010069724號
申訴廠商 000000000000
代 表 人
代 理 人 000
000
招標機關 臺中市政府環境保護局

上列申訴廠商因不服招標機關就「臺中市廚餘生質能源化場址作業及先期規劃計畫」採購案所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經101年4月20日委員會議審議判斷如下：
主文
申訴駁回。
事實
緣申訴廠商000000000000參與招標機關辦理「臺中市廚餘生質能源化場址作業及先期規劃計畫」採購案（以下簡稱本採購案），因不服招標機關101年1月13日中市環廢字第1010002785號函所為異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
□申訴廠商申訴意旨
壹、請求
一、招標機關暫停採購程序。
二、原異議處理結果撤銷。
貳、事實及理由
一、招標機關辦理本採購案，係屬適用限制性招標經公開評選準用最有利標決標之採購案，公告預算金額新臺幣(以下同)600萬元。經資格標審查後，計有申訴廠商、00000000及000000003家廠商符合資格。100年12月23日經3家投標廠商輪流簡報，且由7位評審委員完成公開評選後，100年12月29日下午4時許，招標機關以傳真通知申訴廠商獲得第一優先議價權，必須於次日上午10時議價，是日申訴廠商到場表示願依底價承包，結果底價為450萬元，決標金額與公告預算金額的比值竟低達75%。根據招標機關過往最近紀錄，從未發現有75%的比值，而是約在90% ~ 99%之間，申訴廠商又得知與本採購案同一天下午決標，屬同性質的技術勞務類採購案，案名「臺中市廚餘生質能源化評估及再利用計畫」，預算金額300萬元，決標金額274萬元，兩者比值約為92%，得標廠商也是採取「願依底價承包」模式，得標價也符合招標機關近年決標情況，申訴廠商頓感疑惑，同性質的標案，決標價格比例無論在申訴廠商之前者，或在申訴廠商之後者，均在90% ~ 99%之間，為何只有申訴廠商為特例？亦即低達75%，於是在101年1月3日拜訪招標機關，招標機關坦言在核定底價時已發現底價太低不合理，也曾請業務科說明，惟業務科藉詞「申訴廠商之服務建議書不符預期規劃方向，故將底價大幅刪減後呈請核定」等語，申訴廠商得知上情，始察覺訂定底價過程容有違背法令情事，爰依政府採購法(以下簡稱本法)規定提起異議及申訴。
二、本採購案申訴審議判斷結果難料，設若申訴廠商獲判定有失權事由，或者招標機關應重新招標，或者申訴有理由，程序復返回到訂定底價階段時，倘俟後又議價不成而由次優廠商繼受，凡此諸多不確定因子存在，若貿然與招標機關簽約，就須依約定履約，則自簽約日起，迄至訴外廠商確定繼受本案日止，上開期間申訴廠商已完成、將完成及未完成部分該如何認定，恐又是爭議；且招標機關於101年1月18日發函命保證銀行沒入申訴廠商30萬元押標金，將使申訴廠商在銀行留下不良紀錄，造成難以回復的無形損失，又沒入時間近農曆春假，時間緊迫，故請依本法第82條第2項規定，通知招標機關暫停採購程序。
三、招標機關訂定底價，採行低價手段的發包策略，該行政裁量即存有瑕疵，有違比例原則：
(一) 招標機關核駁異議函之四「本計畫主要工作內容為推動廚餘之生質能源化而非堆肥化」，再三強調申訴廠商提出的服務、品質等，皆與招標機關所公告訂立的規格標準存有歧異，而與招標機關需求容有未合。查招標機關核駁異議函援引本法第52條第1項第1款規定，可見招標機關明知選擇得標廠商，首要條件就是必須符合招標文件規定，但是若明知申訴廠商有諸多不符招標文件規定，卻不為適法之處置，而執意續行採購程序，其採購程序即難謂合法。
(二)查本案係屬最有利標，依本法第56條第4項規定所訂定之「最有利標評選辦法」，辦理程序依法概分為準備、公告招標、審標、訂定底價、決標等5個階段，申訴廠商建議方向是否妥適，應在審標階段（第3階段）之公開評選流程中討論與決定，而不是在訂定底價階段（第4階段）再置詞臧否前一階段的妥適問題，再者，申訴廠商於公開評選時獲得含2位招標機關代表在內之7位評選委員評定合格及取得優先議價權，足徵所謂建議方向問題並非爭點，而是業務科在訂定底價階段時的自為決定，該行為無異宣告招標機關辦理公開評選後還會有業務科自創的再評審程序？有無違誤「最有利標評選辦法」及逾越裁量問題已甚昭明確。更有甚者，若招標機關執意認為申訴廠商所提規劃內容不符需求，就應該循法令處理，不宜繼續採購程序，而且還訂定顯不合理的底價。另印證申訴廠商於101年1月3日拜訪招標機關時，該機關首長坦承曾質疑業務科：「既然不符需求為何在評審會中給予通過呢?廢掉重來不就好了嗎？」業務科回覆略謂：「若無法於100年底前完成決標，環保署補助經費恐無法保留。」可知業務科面臨的窘境，就是得標者是業務科主觀認定不符採購需求的，但囿於預算保留問題，又沒有重來的可能，故採低底價策略，意圖在議價階段迫使申訴廠商知難而退，容後再另擇次順位廠商議價。
(三)申訴廠商於投標時所繳交之服務建議書及簡報資料等工作內容，係完全摘自招標案公開評選須知所示之工作內容，亦為履約之標的。故本計畫之工作內容自應以招標須知所公告內容為準，招標機關不應於完成評選後再另作片面解釋。申訴廠商另為提供更完整之規劃，除依招標評選須知要求之「規劃廚餘生質能源化之堆肥場」工作內容外，另自願承諾額外提供厭氧消化生質能廠之規劃，可見申訴廠商是「多做」而非「少做」或「做偏」。
(四)申訴廠商所提之報價及服務建議書內容完全符合招標文件的規定，且經公開評審評定為及格，申訴廠商的技術能力、工作方法及經費編列等，皆受到肯定，可見本法第46條所說的「圖說、規範、契約」項目，申訴廠商之評審結果是合格的，至於本法第46條所含其餘項目，即「成本、市場行情及政府機關決標資料」，茲分別說明：
1.成本：招標機關訪價及自行編定之經費預估表為600萬元，招標機關不但有經費預估表初稿，而且在100年11月還有修正版，足見招標機關一直有在掌握成本狀況。
2.市場行情：廠商自行估價及投標報價590萬元~599.4萬元。
3.政府機關決標資料：招標機關過往性質類同之技術勞務類採購案，決標金額與公告預算金額比值約為90% ~ 99%之間。
(五)招標機關曾將本採購案經費估算表在招標期間公示於網路上，內容共4大項26子項，每項均詳列單價金額、數量、合計金額與總計金額，而且經費估算表也曾經招標機關修訂過，但總計金額都是600萬元，又在招標文件中載明各工作項目扣款金額，申訴廠商曾依前開資料執為自行估價及向外訪價，發現金額相當，足以讓一般投標廠商產生信賴招標機關估價與訪價的結果，因為本採購案3家投標廠商報價都接近600萬元，也證明招標機關估價作業能力紮實。至於招標機關決標公示網路資訊顯示，近年來決標金額與公告金額也在穩定的比值範圍，足令一般投標廠商對公示網路資訊內容產生信賴感，詎本採購案竟然發生前未曾有的低價發包情況，顯示招標機關訂定底價過程欠缺注意信賴利益保護。
(六)本採購案評選須知明定評選方式為「採序位法，不固定服務費用或費率，價格納入評審項目」（價格評分佔總分20％）。本採購案3家投標廠商之報價為590萬元、598萬元、599.4萬元，其合理性已經評選委員於審查會通過，而且其中兩位評選委員來自招標機關。因此，無論從招標機關的自行訪價分析、投標廠商自行估價，及評選委員會審查結果，均認600萬元為合理價格。雖然底價訂定權源於法令的授權，使招標機關享有行政裁量權，但申訴廠商報價590萬元已先由評選委員經合法程序評定為合理後，招標機關再將底價訂為450萬元是否也合理？若將招標機關訪價、招標機關經費估算表、機關決標歷史資料及投標廠商報價等資料合併相較，即知450萬元明顯偏低。
(七)請求調閱本採購案7位評選委員之評分表及評選意見表，即可瞭解申訴廠商報價是否合理。另請抽查招標機關對於其他限制性招標核定底價之經費推算紀錄，以釐清招標機關是否對申訴廠商為不當之差別待遇。
四、招標機關以「截高就低」之方式訂定底價，違背本法第46條規定：
(一)招標機關訂定底價之估算方式，有時採用廠商報價，有時採用機關之預算，但皆採取較低者，方法獨特有別於其他案件，顯係對申訴廠商為差別待遇。
(二)招標機關明知申訴廠商計畫書載明「量測、調查、鑽探等工作」為3處，卻僅核給1處，違法溢扣15萬元；且招標機關明知營業稅率為5%，卻僅核給4.5%，違法溢扣1萬6972元；招標機關扣減項目為12項，總額高達131萬2350元，卻未具理由再扣減8萬7650元，據以訂定底價，完全沒有專業判斷或法令依據。
(三)申訴廠商之報價為590萬元，招標機關無理由訂定極低底價之作法，違背公共工程委員會101年2月23日工程企字第10100063880號函釋意旨。
五、當招標機關所述「申訴廠商服務建議書有瑕疵」為真，卻消極不作為而繼續採購程序，有違背法令：
(一)招標機關決標後再三強調申訴廠商所提服務建議書有瑕疵不符需求，並據以大幅降低底價從600萬元至450萬元，減少幅度為25％。經比較本採購案評選項目及權重，服務建議書計畫工作內容佔40％，而僅只因服務建議書內容不符招標機關需求的瑕疵，就足以導致經費減少幅度高達25％，可見招標機關主觀認定的瑕疵係屬重大，惟其內聘委員在評選委員會中卻隻字未提，招標機關業務科長為評選委員身份時，消極隱匿不作為或未積極主張重大瑕疵的事實原因，符合本法第48條第1項第2款規定不予開標決標的情況，決標存有評選委員不公正執行職務事由，依法應予廢棄。
(二)招標機關若認為申訴廠商服務建議書內容不符需求，就應依投標須知第16條規定認定投標文件為不合格，不應繼續採購程序，招標機關應作為而不作為卻將職權減縮至零（裁量怠惰），造成決標不正確結果產生，當然係屬行政訴訟法第4條第2項及第201條所謂得撤銷事由。
(三)根據公共工程委員會頒行之最有利標手冊，對於最有利標之精神的說明為：「就是要讓機關能依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作綜合評選，以擇定最佳決標對象。由於是綜合評選之結果，所以得標者可以是一個分數高、產品品質好、功能強而價格雖高但屬合理之廠商。」因此，招標機關發現申訴廠商有重大瑕疵，顯非最佳決標對象，卻仍繼續採購程序，即有難昭公信之理。
(四)參酌公共工程委員會編定「最有利標作業手冊」，招標機關除需先行訪價及編列預算外，尚需在開標前成立採購評選委員會及工作小組討論包括價格項目等招標事宜，因本採購案將「價格」納入評分，採購評選委員會還要在第二次會議中再對「價格」做最後評審。復查招標機關業務科依訪價及編列預算結果，製成「經費估算表」供祕書室參辦，為慎重計，業務科又曾於100年11月25日再將「經費估算表」修正後檢送至祕書室，可見業務科對於自行編列預算工作相當謹慎，而且兩次估算結果總額均為600萬元，顯係為合理。直到100年12月23日本採購案評選會議結束後，確定申訴廠商為第一優先順位議價廠商，短短3日間（扣除週末），100年12月28日就僅因為業務科主觀認定申訴廠商服務建議書有瑕疵為由，將底價大幅降低至450萬元，完全建立在恣意決定基礎上，本法第46條訂定底價規定之立法理由是要求採購人員參照審計法施行細則第55條規定訂定底價，本採購案底價變化差距太大，招標機關應依序完成備齊確實的資料、修正價格之會辦意見、計算依據及有關資料等才算完成程序，惟招標機關無法提出證明。
(五)招標機關如認申訴廠商服務建議書有瑕疵，得依本法第51條及施行細則第60條規定通知申訴廠商提出說明，惟招標機關未給予申訴廠商任何陳述機會，進而選擇「一事雙負擔」的行為，造成申訴廠商權益損害最大，有違行政程序法第7條比例原則及第8條誠實信用和信賴保護原則。
(六)所謂「申訴廠商服務建議書有瑕疵」是招標機關提出的假命題，事實上並不存在。申訴廠商完全依照招標文件內容撰擬服務建議書，且為期提供更週延完整之服務，更承諾同時提供「堆肥場」與「生質能厭氧消化廠」之規劃以及二者之整合建議，請依採購申訴審議規則第 16 條規定，將申訴廠商服務建議書送請鑑定，確認招標機關主觀認定的「服務建議書有瑕疵」是否為真實。
(七)限制性招標係由評選委員會作履約內容與履約能力之審查，且價格亦為評選項目，招標機關自不得於評選會後再另增理由質疑申訴廠商之服務建議書內容。
六、申訴廠商屬公益性非營利環保團體，政府機關推動環保工作缺乏資源時，只要申訴廠商能力範圍內皆盡力襄助，因此，當申訴廠商議價代表得知底價為450萬元時，一時誤認為招標機關遭逢變故發生困難，於是在不違背申訴廠商公益性經營政策理念，而作簽認同意之意思表示，惟俟後發現招標機關竟採取違背誠實信用手段，並在侵害公共利益原則下，訂定極低底價，並非負擔不起價金，倘若申訴廠商接受極低底價，則喪失公益性非營利環保團體立場。簡言之，申訴廠商信賴與體貼的行為表現，卻招致自陷泥沼的困境，申訴廠商在蓋章當時，知有前揭事項，就不會蓋章，依民法第88條規定得撤銷意思表示。
七、招標機關違反招標慣例，悖離誠信原則：
(一)依招標機關提供臺中市政府98年1月至101年2月間以最有利標決標之採購案件，如以本採購案招標方式作為條件搜尋，底價金額與預算金額之比值小於等於75%(本案除外)計7案，占該類採購案件0.5%，惟並無與本採購案相關之案件，且無招標機關發包之案件。又倘搜尋條件不變，但將底價金額與預算金額比值設定為小於等於85%者，計有43案，占該類案件2.76%，其中招標機關辦理發包者2案，底價金額與預算金額之比值亦高於本採購案，且上開較低底價之採購案件並非常態。
(二)查招標機關100年1月至3月辦理之限制性招標案計67案，其中僅6案係微幅減價(0.09%-0.6%)後，以微低於底價決標，其餘61案之決標價格與底價皆完全相同，廠商都是信賴機關訂定底價之合理性而願以底價承包，與第幾次減價當無必然之關連性。招標機關卻反指「申訴廠商不能依慣例及商業習慣揣測底價」，無異自承其訂定不合理底價之行為違反慣例及商業習慣。
(三)另查公共工程委員會公告招標機關100年1月1日至101年3月5日辦理適用(準用)最有利標決標之案件，除本採購案及「臺中市大里及豐原區農地土壤地力回復、田間復原暨監督計劃」採購案(決標金額為預算金額之83.33%)外，無低於預算金額85%之情形。另查與本採購案性質類似之採購案，決標價皆為底價之95%以上，且得標廠商皆為本採購案第二優先議價順位之廠商(上浩公司)。
八、議價與決標部分：
(一)本採購案辦理程序概分為準備、公告招標、審標、訂定底價、決標等5個階段，若前階段有違法或得撤銷事由，縱使後階段均為合法，不生瑕疵補正而有阻卻違法或得撤銷事由之效果，因此，底價階段（即第4階段）若有違法或得撤銷事由，則決標階段（即第5階段）的合法性，不能彌補底價階段所發生的違誤。
(二)雖然決標階段非申訴廠商主要爭議事項，但招標機關於100年12月23日完成評選後，宣佈當日不公佈第一優先議價權廠商，100年12月29日下午約4時許，忽以傳真通知申訴廠商獲得第一優先議價權，必須於100年12月30日上午10時許議價，否則發生失權效果。由於申訴廠商未獲相當期限準備之不利對待，迫於時間緊湊，僅能參酌一般機關過去曾辦理限制性招標之決標金額比例及各機關之採購慣例，再依招標機關於其招標須知所揭示之各項工作金額為價格判斷依據，並信賴招標機關所訂之底價應屬合理情況下，故乃表示願以底價承包。招標機關明知底價與申訴廠商預期目標差異懸殊，卻不告知廠商對可能之損失及可能採取之防範措施，而執意要求廠商用印同意。議價過程顯有嚴重不合法理之處，應屬無效。
九、招標機關一再強調申訴廠商代理人於議價時已表示願依底價承攬，契約即已成立。但招標機關係於申訴廠商表示願以底價承攬後才出示底價，而非申訴廠商明知底價不合理卻仍願以底價承攬。契約是以雙方合意為構成要件，申訴廠商既獲招標機關告知因價格最低被評選為優勝廠商，自相信招標機關已接受申訴廠商之報價合理，且當依本法施行細則第54條規定參考申訴廠商之報價作為訂定底價之依據，但招標機關卻採不正當之手段訂定底價，雙方已失去誠信合意之基礎，自不能視為採購契約已成立。
□招標機關陳述意旨
一、本採購案係屬限制性招標經公開評選準用最有利標決標之採購案件，公告預算金額600萬元，經資格標審查後，共計有0000000000，00000000及申訴廠商符合資格，於100年12月23日舉行評選會由7名委員(外聘委員五名、內聘委員兩名)進行公開評選，評選方式採序位法，評選結果3家投標廠商序位相同，依規定均為優勝廠商，由標價低者(即申訴廠商)取得優先議價權，經以100年12月29日中市環廢字第1000106518號函知各投標廠商，且於是日下午先行傳真通知申訴廠商獲得優先議價權。招標機關依本法第46條第1項規定，依廠商報價及服務建議書內容等因素訂定底價且經機關首長核定後，於次日(100年12月30日)上午10時30分進行議價，按議價程序，廠商得有3次減價機會，於底價之內者決標，申訴廠商代表人員於第一次減價即表示願以底價承攬得標，故當日決標，決標金額450萬元。招標機關於101年1月2日中市秘字第1000107912號函知各投標廠商決標結果，並於101年1月3日上網刊登決標公告。招標機關於1月4日至5日數度函文促請申訴廠商儘速簽約及履約，申訴廠商於101年1月6日環發計字第101106004號傳真函回復「已提付異議，…所要求事項，應暫緩為宜。」故招標機關於101年1月9日中市廢字第10110002443號函要求申訴廠商補正異議資料，督促簽約並告知拒絕簽約之處理規定。申訴廠商又以「底價訂定顯失公平」為由，於101年1月6日環發計第1010104002號函(101年1月9日送達招標機關)提出異議，且以101年1月10日環發計字第1010110007號函請暫緩簽約。經招標機關評估事由認其異議無理由，以101年1月13日中市環廢字第1010002785號函予以駁回並督促辦理簽約事宜，申訴廠商不服異議處理結果，而於101年1月19日提起申訴。
二、據最高行政法院98年度判字第38號判決，招標公告為要約引誘，廠商之投標為要約，而採購機關之決標，為承諾性質，且以決標時點意思合致為雙方契約成立時點。採購契約內容於決標時即已確定，而嗣後契約之簽訂僅係將投標須知及公告相關事項，另以書面形式為之，故簽約手續並非契約成立或生效要件，且雙方對締約內容並無任何磋商空間，自不能將形式上之簽約日期視為契約實際成立時點，而應以決標日為契約成立日。又依民法第88條第1項規定及最高法院83年台上字第133號民事判決要旨，意思表示之撤銷須以非由表意人自己之過失者為限，投標廠商所為之投標，為法律上之意思表示，自應受其內容所拘束。綜上可知本採購案契約依法係已成立，惟申訴廠商仍數度表示招標機關底價訂定不合理，因臺中市未來勢將因應隨袋徵收制度實施而致廚餘回收量增加，故招標機關對於廚餘生質能源化場址先期規劃作業有其急迫性，本採購案自決標時採購契約即已確定，依契約第7條規定履約期限為自決標次日起1年止，故招標機關數度函請申訴廠商於101年1月12日前完成簽約，逾期則依投標須知第19條規定辦理，實為招標機關履約管理之責，申訴廠商數度函請暫緩履約，誠如申訴廠商所言申訴程序並無暫緩履約之設計，且申訴廠商確有投標須知第18條規定之不作為(期限內不簽約)，招標機關當依規辦理後續拒絕簽約之程序，故懇請予以駁回申訴廠商之請求。
三、招標機關訂定底價過程係依本法第46條規定參考廠商之報價及服務建議書內容等，由機關首長核定底價，並無不合理或不合法之處：
(一)本採購案於100年12月20日進行資格標審查，是項審查係就投標廠商之資格及是否依照招標文件規定投標進行審定，依據工作小組初審意見書，初審結果3家投標廠商皆以概略說明規劃內容，故符合招標文件規定。各投標廠商之服務建議書規劃內容存有差異，對各評選項目或為分析深切或為簡單略述，尚非申訴廠商所言不符合招標文件規定之情形。申訴廠商於決標後拒不履約，事後希招標機關當初即阻卻申訴廠商參與評選之機會，求予廢棄評選之說，顯然為申訴廠商拒不履約卸責之辭。經100年12月23日評選會議評定3家投標廠商序位相同，均評定為第一名，同列為優勝廠商，惟依評選須知第9條、(八)、三規定，評選序位第一之廠商有兩家以上相同，且均得為決標對象時，以標價低者優先議價，故由申訴廠商取得優先議價權，於評選後始參考廠商報價及服務建議書內容等，訂定底價及進行議價，招標機關實依法進行採購程序，非無所依據。
(二)本採購案係依本法第22條規定限制性招標經公開評選準用最有利標決標，惟仍訂有底價，在底價之內者決標，故底價之訂定時機係評選優勝廠商後，於議價前參考廠商之報價及服務建議書內容等訂定，底價之訂定同時係為招標機關裁量權之行使，依採購法第46條規定略以：「底價應依圖說、規範、契約並考量成本、巿場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定」，並依本法施行細則第52條規定及88年12月16日解釋函解釋之精神，機關首長或其授權人員在核定底價時，得依個案相關條件及市場行情改變等因素訂定不同的底價。
(三)本採購案於採購時雖已初擬經費估算表，惟底價訂定實參考廠商報價及服務建議書內容分析訂定，僅略列舉如下:
1.人力部分招標機關刪減費用為7萬8000元，係因招標文件已規定須有大學畢業資格及2年以上工作經驗及相關薪資，申訴廠商表示聘請者為博士人才，然依市場行情，博士生部分薪資自較大學畢業兩年工作經驗者為高，此部分仍得由申訴廠商自行吸收。
2.申訴廠商評選簡報曾表示願就本採購案選址最佳場址施作鑽探1處，報價為40萬元，本項工作項目預算單價為25萬元，另家投標廠商則於簡報時承諾願施作3處(報價60萬元，故1處20萬元)，因此招標機關核定後仍給予較高經費25萬元。另招標機關已於評選文件載明最少就3處場址進行評估，進行地形量測及1處必要之鑽探檢測作業，實非為每處候選場址均得進行鑽探檢測作業，且查申訴廠商於候選場址評估項目編列15萬元經費，招標機關亦已依實核定，惟場址鑽探作業部分，申訴廠商復表示願以40萬元施作3處，換算1處約13萬元，招標機關核定後給予25萬元經費，並無苛刻。申訴廠商服務建議書第36頁5.1.1-3場址地形量測與地物調查僅約半頁資料，內容僅有場址地形量測方法，對地物現況調查及鑽探及檢測工作毫無著墨，招標機關仍核予25萬元，且候選場址多為招標機關已開發場所，倘能取得原有鑽探資料亦可進行場址評估。
3.申訴廠商於服務建議書研擬興辦事業計畫書部分，內容約1頁，實為簡略，招標機關仍核予申訴廠商報價30萬元(與招標機關估價相同)。而興辦事業計畫審查部分僅提1句(第114頁)，招標機關亦核予申訴廠商報價15萬元。
4.物力支援費用部分，評選須知規定申訴廠商須提供桌上型電腦軟硬體設備兩套，惟於計畫結束後不移撥招標機關，招標機關仍核予30萬元。
5.另一家投標廠商於評選時承諾願於本市承租辦公室，以利計畫執行，而申訴廠商並無提及，招標機關經核定後仍給予其報價16萬9200元作為承租費用，亦可列為管理費或利潤使用。
6.本採購案依慣例及預算編列方式核定管理費用為36萬6286元整，為整體費用(人事與直接費用之和) 約10%，與市場行情(本採購案3家投標廠商報價皆以此方式編列一致)尚屬合理。
7.申訴廠商提出報價雜費項目4625元與招標機關經費估算24萬元差距，係因申訴廠商將此部分經費流用至其他部分，惟招標機關確實無法判別廠商內部作業情形。
8.本計畫計費方式採總包價法，經機關首長核定之底價為總價，議價過程係採總價議減，所有工作單項之成本，自當由契約金額中勻支，且營業稅原則上採加值型課徵方式，係就銷項稅額與進項稅額之差額課徵之。
綜上所述，顯示申訴廠商實際報價與預算金額尚有折讓空間，乃核定底價450萬元，實非申訴廠商所言為不合理的底價及逾越裁量。招標機關以其為基準決定底價後，依本法規定申訴廠商於議價階段實有3次減價機會，申訴廠商應本於計畫成本及利潤考量進行減價，而議價當日申訴廠商於第1次議價時即表示願以底價承攬得標，表示申訴廠商應係尊重本法此機制設計，並願意以招標機關訂定底價施作，與申訴廠商表示通知時間過短及招標機關其他計畫決標金額比例無關，亦無申訴廠商主觀臆測認定擇次順位廠商議價之情事。
(四)100年12月30日申訴廠商代表人議價時，於第1次減價即表示願以底價承攬，是否亦表示申訴廠商並無考慮自身成本，而對於議價的態度是不論底價金額高低都願承作，既已決標，申訴廠商卻反悔，又以底價過低為由拒絕簽履約，理由顯不成立，係因參考前開最高行政法院判決見解，申訴廠商實不能依慣例及商業習慣揣測底價，且未於議價時審慎考量本身成本和利潤，即表示願以底價承攬，反於決標後做出違反採購規定之行為。本採購案議價過程中，招標機關並無以言語等行為進行勸誘，申訴廠商於第1次減價即自主決定以底價承包，招標機關依規定當場製作決標紀錄，並會同監辦人員及申訴廠商代理人當場簽名後由主持人宣布決標，且申訴廠商代理人於決標時並未對底價表示異議，其基於自由意志簽認同意，應無陷於錯誤之情事，倘本採購案底價低於廠商成本，為何申訴廠商於決標過程簽認同意後卻因獲利不如預期而提出申訴，有關申訴廠商訴稱底價不應低於預算九成之說及招標機關壓迫減價之說，實屬無稽。
(五)本採購案係採限制性招標準用最有利標模式訂有底價，並非依本法施行細則第54條之1規定之預先載明契約金額或相關費率之採購作業方式，況底價核定為招標機關裁量權之行使，底價450萬元係依照申訴廠商報價及服務建議書內容逐項審定，申訴廠商服務建議書雖已對招標機關所提工作項目提出相關規劃內容，但有關執行相關重要部分如興辦事業計畫書及提送審查部分則未見詳細規劃，招標機關亦核予15萬元經費，由此可見招標機關底價核定保障合理利潤。
(六)近年本府適用(準用)最有利標決標之採購案件分析，經查證招標機關(含合併前之原臺中市及臺中縣)98年1月至101年2月公告金額以上準(適)用最有利標決標之勞務採購案件，其預算與底價金額比例85%以下者有7件，而於本府(含合併前之原臺中市及臺中縣)相關案件標比為85%以下者有221件(含招標機關)，其中本府於合併後(100年1月至101年2月)相關案件標比為85%以下者則有146件。
四、依申訴廠商於服務建議書第22頁及68至80頁及採購申訴書第6頁，所提自願承諾額外提供厭氧消化生質能廠規劃乙事，實屬誤解，本採購案主要係落實行政院環境保護署節能減碳政策，且本市已獲選中部地區低碳示範城市，推動廚餘生質能源化為首要工作，申訴廠商誤以為本計畫進行堆肥場選址評估，應為有誤，惟旨揭部分實屬計畫應該施作項目，無需申訴廠商自願承諾額外施作；另查申訴廠商服務建議書第57頁所提規劃處理容量應實施環境影響評估部分，經查本計畫規模依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第28條規定，不用實施環境影響評估。
五、按契約嚴守原則，當事人締結之契約一經合法成立，其權利義務，即應受契約之拘束。經查是日議價程序有監辦單位在場，申訴廠商代表人減價報價乃基於自由意志行使，招標機關並無暴力脅迫行為。招標機關核駁申訴廠商異議函於法有據，反而係申訴廠商因決標結果不符期望及利潤，而事後拒不履約之卸責。申訴廠商自許執行環保署案件多年，也於101年1月6日異議函中提及本市獲環保署遴選成為中部地區之「低碳示範城市」，亦為環保署100年度特撥款補助本市執行本計畫，自然明白招標機關於12月30日前完成議價之道理。申訴廠商質疑突襲性通知、時間倉促等等，不足採信，顯為申訴廠商推拖之詞，況且議價程序有3次議減，申訴廠商代表人第1次即願以底價承攬，完成決標程序，事後申訴廠商又拒不簽約。行政機關實不許申訴廠商以率爾同意底價得標之方式，嗣公開底價後，再視底價之高低決定接受決標或訂約與否。
六、本採購案非申訴廠商所謂採固定費率方式，而屬依規訂定底價並經機關首長核定，且廠商亦曾表示契約金額450萬元仍有合理利潤，可證招標機關於底價訂定過程並無違反本法相關規定之行為。
七、依據監察院99年度「政府採購法公布施行10年來，關於限制性招標、最有利標、最低標之成效檢討」調查研究第16頁「即使將價格納入評選者，因缺乏評分標準，忽略廠商報價之高低，致通常廠商報價均與預算相同或甚為接近。」本採購案3家廠商投標價格無明顯差異，亦難謂為市場行情。另依上開調查研究第28至29頁「採購案件屬評選(審)且訂有底價方式辦理者，部分機關承辦單位逕以企劃書報價作為訂定底價之唯一採計方式，並未落實採購法第46條有關底價訂定之規定，致予得標廠商超額利潤空間之可能性，或有採購預算支出不合理與浪費公帑之虞。」及第83頁提及須「導正現行機關過於重視履約品質而忽視撙節公帑之心態，及避免採購變成補助之不當情事」，本案雖採最有利標方式辦理，仍應依據本法第46條規定訂定底價，而非申訴廠商所述得就招標機關歷年最有利標案件決標金額比例約在90%至99%臆測底價範圍，顯與監察院意見及本法規定不合。再依調查研究第86頁「由於底價金額之訂定與核定，涉及個案採購特性不盡相同，宜由各機關依上開規定本於權責核處。」可知依據個案採購特性不同，招標機關得依權責核處不同底價。本計畫主要為推動低碳城市工作(本市100年度榮獲中部地區低碳示範城市)，為推動廚餘生質能源化場興建的「新興計畫」，過去並無相同的採購案例可為參考，與申訴廠商所提招標機關歷年廚餘再利用推廣計畫工作內容截然不同。
八、依據臺北高等行政法院92年度訴字第4314號判決意旨「查底價之訂定依法由招標機關依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，屬其裁量權之行使，如無以事物以外不應考量之因素予以考量，行政法院均應予以尊重，尤不許投標廠商以率爾同意底價得標之方式搶得決標，嗣公開底價後，再視底價之高低決定接受決標或訂約與否。」及臺北市政府採購申訴審議委員會訴91050號審議判斷要旨「申訴廠商既當場表示願以底價承攬本件工程，應於投標前考量其施工成本及風險利潤，並就『底價承攬』之風險予以考量，申訴廠商基於契約自由原則而決定按底價承包，自當承擔民事履約責任及風險，倘於得標後復以底價與公開之預算金額差距過大，拒絕簽訂契約及繳交履約保證金，顯與誠信原則相違。」本採購案議價時有3次減價機會，申訴廠商實應於減價時審慎考量自身成本進行議價，惟申訴廠商於第一次減價時即表示願以底價承攬，卻於決標後做出違反採購規定之行為，影響本計畫進度甚鉅，亦有悖公共利益，請駁回申訴廠商之請求。
判斷理由
一、按「機關辦理採購，除本法另有規定外，應訂定底價。底價應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定。前項底價之訂定時機，依下列規定辦理︰……三、限制性招標應於議價或比價前定之。」「限制性招標之議價，訂定底價前應先參考廠商之報價或估價單。」「合於招標文件規定之投標廠商僅有1家或採議價方式辦理採購，廠商標價超過底價或評審委員會建議之金額，經洽減結果，廠商書面表示減至底價或評審委員會建議之金額，或照底價或評審委員會建議之金額再減若干數額者，機關應予接受。比減價格時，僅餘一家廠商書面表示減價者，亦同。」本法第46條及施行細則第54條第3項、第72條第2項定有明文。次按本採購案公開評選須知第10點第2款規定：「經評定序位後，將辦理議、減價手續。經評定為優勝廠商第一名者，取得優先議價權，其所報之服務費用，或經議價後之服務費用，在本機關核定之底價內時，則宣布決標；若經議價(3次)後之服務費用仍高於底價時，則依次由第2順位之優勝廠商遞補議價並類推。」
二、經查本採購案係採限制性招標經公開評選準用最有利標決標，公告預算金額600萬元，招標機關審查投標廠商資格後認定0000000000，0000000000及申訴廠商等3家廠商符合資格，經評選委員會評選結果3家廠商序位相同，因申訴廠商標價最低故取得優先議價權，申訴廠商於第1次議價時即以書面表示願以底價承攬，招標機關遂公開底價為450萬元並宣布由申訴廠商得標。惟申訴廠商嗣後以底價過低悖離市場行情違反本法第46條規定，於法定期間內向招標機關提出書面異議，復不服招標機關101年1月13日中市環廢字第1010002785號函異議處理結果，遂於101年1月19日提起本件申訴。
三、本件申訴廠商主張招標機關所編列之經費估算表總額為600萬元，然訂定之底價(450萬元)僅為前開金額之75%，未確實審酌成本、市場行情，顯然違反招標機關過往同類性質之技術勞務採購決標金額之通常比值，違反本法第46條及比例原則與誠實信用原則云云。惟查本採購案公告之採購預算金額600萬元，係招標機關辦理本採購案得動支核付得標廠商契約價金之預算金額，與招標機關依本法第46條規定所訂定之底價，尚屬二事。按本法第46條規定賦予招標機關核定底價之裁量權限，依招標機關陳述意旨，其係據本計畫工作項目，參考申訴廠商報價及服務建議書之內容，考量申訴廠商實際報價與預算金額尚有折讓空間，故核定底價為450萬元，招標機關既已依權責核定底價，在無其他有力證據足以證明招標機關所訂底價有違法情形下，本會應予尊重。再查，招標機關過往性質類同之勞務類採購案，決標金額與公告預算金額比值高於85%者雖占多數案件，惟因每一採購案件之內容、條件及市場狀況均有不同，招標機關依法應就個案情況訂定底價，尚不受歷史決標金額比值所拘束，是實難僅以本採購案之底價為預算金額75%即據以認定招標機關核定底價違反本法第46條規定。
四、次查申訴廠商因投標價超出底價，招標機關依投標須知第12條及公開評選須知第10點規定，於100年12月30日與申訴廠商辦理議、減價手續，依前開規定申訴廠商有3次減價權利，惟申訴廠商於第1次減價時即以書面表示願以底價承包，並當場於決標記錄上簽章，顯示申訴廠商已考量其履約成本及利潤，並已審酌「底價承攬」之風險，基於契約自由原則而決定依底價承包，雙方當事人於決標時意思合致契約即成立，申訴廠商自當承擔履約責任及風險。縱使申訴廠商在「以底價承包」之意思形成過程中，就底價之預估與嗣後招標機關實際核定底價有落差，性質上應屬動機錯誤，而非其效果意思與其外部表示行為不一致，是申訴廠商主張依民法第88條規定撤銷意思表示，尚不足採。
五、申訴廠商另主張招標機關認其服務建議書不符需求，依法應不予決標云云，惟據招標機關陳述說明，申訴廠商經資格審查為合格廠商，復經評選委員會評選為優勝廠商，且其投標價最低而取得優先議價權，並無依法不予開標、決標之情形，而因申訴廠商於議價時以書面表示願以底價承包，依本法施行細則第72條第2項規定，招標機關應予接受，故招標機關決標予申訴廠商，於法有據。
六、綜上，本採購案招標機關核定底價並無違法，申訴廠商既表示願以底價承包，招標機關據而公告其為得標廠商，於法有據，原異議處理結果為相同之認定，實無不當，應予維持。
七、另有關申訴廠商請求暫停採購程序乙節，按本法第82條第2項規定，係屬本會之職權，申訴廠商尚不得據以為請求之基礎，且本會斟酌本案整體情形亦認為無暫停採購行為之必要，併予敘明。
據上論斷，本件申訴為無理由，爰依本法第82條第1項前段規定判斷如主文。

中 華 民 國 101 年 4 月 20 日
市 長 胡 志 強
本審議判斷視同訴願決定，不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。