臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：1000035)
府授法申字第1010045307號
申訴廠商 OOO有限公司
招標機關 臺中市政府警察局
上列申訴廠商因不服招標機關就「100年度DNA實驗室內部儀器設備採購案」所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經101年3月14日委員會議審議判斷如下：
主文
原異議處理結果就追繳申訴廠商押標金逾新臺幣90萬5250元部分，應予撤銷；其餘申訴駁回。
事實
緣申訴廠商OOO有限公司參與招標機關辦理「100年度DNA實驗室內部儀器設備採購案」招標（以下簡稱本採購案），因不服招標機關100年11月25日中市警後字第1000092605號書函所為異議處理結果，遂向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
申訴廠商申訴意旨
請求
原異議處理結果撤銷。
事實及理由
一、本採購案於100年10月11日開標，申訴廠商依投標金額5％開立押標金額90萬5250元，因未依公告預算金額5％開立，被列資格不符，經申訴廠商出席代表當場提議補正差額未果，而喪失議價資格深感遺憾，招標機關決標確定後卻未依程序寄發決標通知予申訴廠商。100年11月7日申訴廠商收到招標機關中市警字第1000087351號書函後，即於100年11月16日寄發異議書，為符合採購規格的唯一性所產生的關聯，採購品項78%占申訴廠商投標金額約91%，所以從單一家供應廠商取得唯一的產品型錄極為正常，請求招標機關明察。100年11月29日申訴廠商收到招標機關駁回申訴廠商之異議請求，故依限提出申訴。
二、申訴廠商依據本採購案公告之規格書，遍詢相關儀器公會及網路取得供應廠商報價及產品型錄，全數由申訴廠商親自取得，並從廠商端得知招標機關意指其重大關聯之原因。
三、78%單獨一家廠商提供唯一規格品項分析如下：
(一)採購品第1、2、3、46等4項屬於美商AB公司單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，授權（又鑫公司報價）占重大關聯品項比8.5%，占重大關聯金額比47% ，此廠商產品國內外皆知，經由申訴廠商連絡取得報價及型錄，也是唯一最符合採購品項規格。
(二)採購品第4~5、7、12~14、18~19、21~22、24~30、39等18項屬於(尚上公司)單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，占重大關聯品項比38%，占重大關聯金額比17% ，同時提供第17、32、33等非單一家規格品項比6.4%，此廠商與申訴廠商同為儀器公會會員，為申訴廠商經常性合作廠商，具有提供各級機關及學術單位實驗室儀器設備之經驗，擁有極佳風評，除了唯一符合採購規格外還符合單位節省服務保養費用等考量，集中詢價也保留了申訴廠商得標後更大的議價空間。
(三)採購品第8、15~16、23、31、43、44、等7項屬於(益之堂公司)單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，占重大關聯品項比15%，占重大關聯金額比2.5% ，同時提供第6、37、40、45等非單一家規格品項比8.5%，此廠商與申訴廠商同為儀器公會會員，集中詢價為得標後提供較好之議價條件。
(四)採購品第9項屬於(東明公司)單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，占重大關聯品項比2.1%，占重大關聯金額比0.5%，網路搜尋取得經比較最符合且最便宜之廠商。
(五)採購品第20項屬於(伯昂公司)單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，占重大關聯品項比2.1%，占重大關聯金額比0.1%，此廠商為申訴廠商經常性合作供應商。
(六)採購品第34項屬於(立諾公司)單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，占重大關聯品項比2.1%，占重大關聯金額比0.2%，此廠商為申訴廠商於網路尋得最符合本項規格且最便宜之供應商。
(七)採購品第35項屬於(老日光公司)單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，占重大關聯品項比2.1%，占重大關聯金額比0.6%此廠商為申訴廠商於網路搜尋取得且最符合規格最便宜之廠商。
(八)採購品第36項屬於(科達公司)單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，占重大關聯品項比2.1%，占重大關聯金額比3%，此廠商為申訴廠商於網路尋取得最符合規格且最便宜之廠商。
(九)採購品第38項屬於(飛鋒公司)單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，占重大關聯品項比2.1%，占重大關聯金額比3.6%，此廠商屬儀器公會會員為申訴廠商經常性合作供應商。
(十)採購品第42項屬於(A公司)單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，占重大關聯品項比2.1%，占重大關聯金額比1.6%， 此廠商與申訴廠商同屬儀器公會廠商。
(十一)採購品第47項屬於(豐田公司)單獨一家廠商所擁有唯一符合之產品，占重大關聯品項比2.1%，占重大關聯金額比17.6%， 此廠商經由刑事局、台北市、新北市等已建置單位取得連絡資料獲得報價及型錄唯一最符合採購規格。
(十二)採購品第10~11、41等項屬(川富公司)非單獨一家規格品項比6.4%，占重大關聯金額比3.6%，此廠商為申訴廠商經常性合作廠商。
四、經申訴廠商遍尋後取得上述供應商提供之報價及型錄，且以申訴廠商投標金額參考其比例，綜合以上理由，單獨一家品項估計78.3%，占申訴廠商投標金額比91%，敘明本採購案造成重大關聯之主因源自招標機關規格之訂定，同時證明申訴廠商沒有影響採購公正的能力，更無法預知或避免可能產生之關聯，因此不能憑藉招標機關認定有重大關聯就視為申訴廠商有影響採購之公正行為。
招標機關陳述意旨
請求
申訴廠商之請求駁回。
事實及理由
一、招標機關於100年10月11日辦理本採購案第1次公開招標，投標廠商計有台灣鑑識公司（即申訴廠商）、A有限公司(以下簡稱A公司)及B科技股份有限公司(以下簡稱B公司)等3家公司。然因申訴廠商所繳納之押標金為90萬5250元，與本採購案所定90萬7000元之押標金額不符，故於資格審查階段即被認定為不合格標。申訴廠商即於開標當日取回押標金90萬5250元。B公司及A公司之投標金額分別為1812萬元及1784萬元，A公司雖優先減價至1777萬7000元，仍高於底價1750萬元，招標機關乃詢問該2家公司是否願意減價，然B公司卻直接表示無法減價，而A公司經3次減價後，表明願意以底價承做，開標之主持人乃當場宣布由A公司得標。惟經招標機關審查發現申訴廠商所提供之47份規格型錄中，除第7項之「雙門玻璃4度C冰箱」之規格型錄外，其餘46項設備之規格型錄竟與其他2家投標廠商之規格型錄完全相同，且3家投標廠商竟均檢附印有申訴廠商名稱之「PUREX-室內潔淨系統」之規格型錄。從而，招標機關認定3家廠商之投標規格文件應為「由同一人或同一廠商繕寫或具備」，屬本法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，而有影響採購公正之違法情事。是招標機關乃以100年11月3日中市警後字第1000087351號函向申訴廠商追繳已發還之押標金。
二、申訴廠商與其他2家投標廠商之投標文件內容有重大異常關聯之情形者，即應屬本法第31條第2項第8款所稱「足以影響採購公正之違背法令行為」：
(一)招標機關業已將本法第31條第2項規定內容，列為本採購案投標須知第20條第4項之約定。
(二)按本法第31條第2項第8款規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於影響採購公正之違反法令行為，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨。最高行政法院100年判字第1985號判決闡釋甚明。據工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令函釋：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者…」等語，及92年11月6日工程企字第09200438750號令函釋：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」等語，已清楚說明所謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之認定標準，並通案認定如投標廠商有本法第50條第1項第5款之情形者，即屬第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，招標機關應依法將投標廠商之押標金不予發還或追繳。
(三)嗣工程會又以96年5月8日工程企字第09600087510號函再次重申其已通案認定如投標廠商間有「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，即屬經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，而應依本法第31條第2項第8款之規定辦理後續事宜。再依最高行政法院99年判字第997號判決，認定上開工程會92年11月6日函示意旨並未逾越本法第31條第2項第8款之授權範圍，亦未違反法律保留原則。更已清楚闡釋為確保公平公開之採購程序，避免違法或不當行為介入投標過程，依據本法第50條第1項第5款規定，不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標，如於開標後發現者，應不予決標予該廠商，並依據本法第31條第2項第8款規定，不予發還廠商所繳納之押標金，其已發還者，並予追繳。
(四)準此，招標機關在認定申訴廠商與其他2家廠商之投標文件內容有重大異常關聯之情形，乃援引上開工程會之函釋意旨，撤銷申訴廠商之決標資格，並向申訴廠商追繳已發還之押標金，確屬適法有據。
三、申訴廠商之投標文件，確與其他2家投標廠商之投標文件內容有重大異常關聯之情形，招標機關依法追繳已發還之押標金90萬5250元，確屬適法：
(一)經查本採購案採購之設備種類高達47種，雖其設備類型均為實驗室專用之專業儀器，惟各類設備均有多家不同之廠商進行生產製造。然查申訴廠商之投標文件中，就47份之規格型錄中，除「雙門玻璃4度C冰箱」之型錄外，其他46份之設備規格型錄與其他2家投標廠商所提供之規格型錄完全相同，此業為申訴廠商所不爭執。是渠等間所提供之規格型錄內容相似程度竟高達97.87％，顯非屬巧合。況依申訴廠商之申訴書內容所載，其尚主張採購清單中第6、10、11、17、32、33、37、40、41、45項次，共計10項非單獨一家廠商所有特定規格之產品。是依申訴廠商之主張，總計有10項商品有多家廠商可以供貨，則申訴廠商與其他2家投標廠商對上開10項設備所訪價之供應商理應有所不同，所提出供應商製作之產品型錄亦應有所差異，不可能完全一致，始符常情。然查縱連申訴廠商所自承有多家廠商可以供貨之10項設備，申訴廠商與其他2家投標廠商所提出之規格型錄竟亦完全相同。是足見申訴廠商主張規格型錄係各廠商各自向供應商索取云云，確與事實有間。
(二)查本採購案需用單位承辦人員於辦理採購之初，即曾自行訪查各項採購商品之可供貨廠商，確認除少數項目之商品，諸如編號第1至3、46號項次之商品係由美商應用生命系統股份有限公司獨家代理及編號第47號項次之商品係由豐田生技公司獨家代理等5項物品，其餘42項之採購品，至少均有2家以上之廠商可以供貨，此有上開採購承辦人事前實地訪查所製之「蒐集市場資料一覽表」可證。
(三)另查本採購案需用單位之承辦人員，於招標前有委請美商應用生命系統股份有限公司、川富科技公司、元映科技公司、A有限公司、每得科技公司、新新儀器公司、良新企業社等多家廠商就各項採購商品提供估價單，據以作為擬定底價之參考依據。其中元映公司所提出之「估價單」，其中一紙即就採購之商品品牌及可供貨之廠商、電話予以註明，此有該公司依提供之「估價單」2張可證。是依該公司之估價單記載之供貨廠商，與申訴廠商所主張，兩者間之差異，分述如下：
1. 依據元映公司所提供之估價單可知，其中第8項商品係由富聯公司供貨，與申訴廠商主張第8項商品由益之堂公司獨家提供，已有不同。
2. 依據元映公司所提供之估價單可知，其中第9項商品係由雙鷹公司供貨，與申訴廠商主張第9項商品由東明公司獨家提供，已有不同。
3. 依據元映公司所提供之估價單可知，其中第16項商品係由賽恩斯公司供貨，與申訴廠商主張第16項商品由益之堂公司獨家提供，已有不同。
4. 依據元映公司所提供之估價單可知，其中第18、19項商品係由有立國際公司供貨，與申訴廠商主張第18、19項商品由尚上公司獨家提供，已有不同。
5. 依據元映公司所提供之估價單可知，其中第20項商品係由利政科技公司供貨，與申訴廠商主張第20項商品由伯昂公司獨家提供，已有不同。
6. 依據元映公司所提供之估價單可知，其中第21、22項商品係由利政科技公司供貨，與申訴廠商主張第21、22項商品由尚上公司獨家提供，已有不同。
7. 依據元映公司所提供之估價單可知，其中第23項商品係由全華公司供貨，與申訴廠商主張第23項商品由益之堂公司獨家提供，已有不同。
8. 依據元映公司所提供之估價單可知，其中第31項商品係由賽恩斯公司供貨，與申訴廠商主張第31項商品由益之堂公司獨家提供，已有不同。
9. 依據元映公司所提供之估價單可知，其中第34項商品係由賽恩斯公司供貨，與申訴廠商主張第34項商品由立諾公司獨家提供，已有不同。
10.依據元映公司所提供之估價單可知，其中第36項商品係由臺灣默克公司供貨，與申訴廠商主張第36項商品由科達公司獨家提供，已有不同。
(四)準此，單由元映公司所提之估價單，即可證實於申訴廠商主張為獨家廠商供貨之37項商品中，至少已有12項商品可由其他廠商供貨，非屬獨家廠商所擁有唯一符合規格之商品。
四、況查本採購案開標之初，尚有3家廠商參與投標，然其中申訴廠商竟以金額不足之押標金（蓄意短少1750元）參與投標，造成資格不符，無法參與競標之結果，減少1家參與競價；餘2家即B公司及A公司同在標價高於底價之情況下，B公司竟完全不願意減價，致令A公司在全無競爭之局面下獲得決標資格。是申訴廠商與其他2家投標廠商間，對本採購案之投標過程，顯有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭。此外，本採購案之投標須知已明定押標金為採購案預算金額之5％，且本採購案金額高達1700餘萬元，設備種類高達47項之專業設備採購案，有意願參與投標之廠商於投標前必須先就各項專業設備進行規格比對及訪價之準備工作，勢必花費不少人力物力，投標廠商斷無可能在押標金之準備上竟出現金額不足之明顯錯誤，否則豈非讓先前準備工作之勞力心力即輕易付諸流水？是申訴廠商於參與投標時竟出現押標金短少1750元之莫名錯誤，已足令人懷疑其參與投標之動機。另B公司於開標後，見僅餘伊公司與A公司競價，竟以「不願意減價」之方式造成A公司1家公司決標。是B公司苟自始有意投標，其既已花費人力、物力及準備押標金等，且由3家公司競標只剩2家之情況下，為何如此輕易放棄讓給他家獨享？顯違事理。是B公司上開蓄意放棄價格競爭之作法，實與投標廠商間應處於競爭關係之常情有違。更遑論3家廠商所提供之設備規格型錄近乎完全相同，益證申訴廠商有與其他2家以上開不當之方式「合意」不為價格之競爭，其情可明。
判斷理由
一、按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者…七、其他影響採購公正之違反法令行為。決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」本法第31條第2項及第50條第1至3項定有明文。經查本採購案投標須知第20條第4款業已納入本法第31條第2項規定之內容，是以，投標廠商如有該條項所列各款之情形者，招標機關得不發還其所繳納之押標金，已發還者，並得予以追繳，先予敘明。
二、次按工程會91年11月27日工程企字第09100516820號函釋：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。…」及92年11月6日以工程企字第09200438750號函釋：「機關辦理採購，如發現廠商有本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」
三、本件申訴廠商主張招標機關追繳押標金之處分違法，揆其理由，無非係以：本採購案47項採購品有78%屬獨家規格，占其投標金額約91%，從單一供應商取得唯一產品型錄極為正常，申訴廠商提出之規格書均係自行取得。招標機關則以：本採購案除少數5項係獨家代理商品，其餘42項採購品，至少均有2家以上廠商可供貨，惟申訴廠商與其他2家廠商投標文件所附型錄，除第7項採購品不同外，其餘46項採購品之型錄完全相同，又議價時投標廠商間不進行價格競爭，故依本法及工程會相關函釋，認定申訴廠商有影響採購公正之違反法令行為而撤銷決標並追繳已發還之押標金等語，資為抗辯。
四、經查本採購案申訴廠商投標文件所附型錄與其他2家投標廠商所附之型錄，除第7項採購品以外，其餘46項採購品之型錄內容相同，此為申訴廠商所不爭執。申訴廠商雖辯稱因採購品大多屬獨家廠牌規格，各家投標廠商從單一供應商取得唯一產品型錄極為正常云云，惟查：
(一)本採購案採購品項目高達47項，然則參與投標之3家廠商（A公司、B公司及台灣鑑識公司）就其中46項採購品型錄內容全然相同，本件採購產品之中，何項產品係屬「唯一符合且獨家規格」者，兩造主張固有出入，但就本件3家廠商參與投標之產品型錄，高達97％（46/47）之產品型錄全然相同一節，則無爭議，且經預審委員於審議期日勘驗無訛。上述高達97％之型錄相同比例，衡諸商業交易常規及社會經驗法則，具有競爭關係之廠商間，彼此參與商業競爭之投標文件（產品型錄）幾近同一，顯非通常商業競爭之常態。申訴廠商既認上述高達97％之型錄相同比例，具有商業上之正當理由，自應就此商業慣例或者變態事實負責舉證。
(二)依申訴廠商申訴書自承本件採購產品中仍有部分品項非獨家規格，惟扣除申訴廠商所主張屬「獨家廠商所擁有唯一符合規格」之項次採購品外，其餘非屬獨家規格之採購品之型錄內容，3家廠商依舊全然相同，顯然有違商業市場自由競爭之常態。再依招標機關之答辯，其間仍有42項採購品至少具有2家供應廠商，然則本件3家投標廠商提供之文件幾近全然相同，自屬有疑。
(三)申訴廠商雖辯稱其投標規格型錄均係親自遍詢相關儀器公會及網路向供應商取得，而其餘2家投標廠商於各該申訴案中亦稱彼等提供之投標文件所附型錄，均係渠等各自向不同供應商取得等語。倘若渠等所述屬實，縱係同一廠牌商品，但自不同供應商提供之型錄內容亦不致於全然相同，蓋因不同之供應商就相同產品，亦可能具有不同行銷策略，相互競爭，此即競爭法上所稱之「品牌內競爭（intrabrand competition）」。惟查申訴廠商與其他2家廠商投標文件所附各項採購品型錄內容之排列順序、標頭位置及裝訂方式等，全然相同，例如第11項「排煙櫃」及第41項「排氣式藥品櫃」採購品，A公司投標文件就該2項產品型錄上有翻印手寫「HAG標準型排煙櫃」、「CAA排氣式藥品櫃」字樣，而對照申訴廠商與B公司投標所提供同項次之產品型錄上，在相同位置亦有前開手寫字樣之塗蓋痕跡，顯然符合「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形。
(四)再者，縱係相同品牌之產品，於正常商業競爭之常態，不同投標廠商間原有差異之經銷管道或協力廠商，是故縱屬相同產品，但於不同經銷商之間，亦將提供不同之交易條件而促進競爭。縱令投標產品最終係由某家供貨商提供，但在多家經銷之商業競爭中，仍然具有彼此競爭之關係。然則本件3家投標廠商提供之產品型錄幾近全然一致，亦無任何交易條件之加註或者增刪，自屬「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」。
五、申訴廠商與其他2家投標廠商之投標文件內容有重大異常關聯之情形，招標機關依本法第31條第2項第8款規定向申訴廠商追繳已發還之押標金，於法有據：
(一)按最高行政法院已肯認主管機關（即工程會）得就特定之行為類型，事先依一般性認定屬於本法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」（最高行政法院100年判字第1985號判決意旨）；且工程會業已於上開92年之函釋中闡明投標廠商間如有「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形者，即屬有影響採購公正之違反法令行為，且經最高行政法院認定該函釋之內容並無逾越本法第31條第2項第8款之規定，亦未違反法律保留原則（最高行政法院99年判字第997號判決意旨）。
(二)準此，申訴廠商與其他2家投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，已如前述。依據上開工程會工程企字第09200438750號函釋，申訴廠商即屬本法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，則招標機關向申訴廠商追繳已發還押標金90萬5250元，核無不合。惟查招標機關原處分(100年11月3日中市警字第1000087351號書函)說明三係記載：「本局將撤銷決標，並就所繳納之押標金，不予發還(押標金90萬7000元整)，其已發還者並予追繳，務請 貴公司於接獲本通知之次日起10日內向本局繳納…」觀其文意，招標機關係向申訴廠商追繳還押標金90萬7000元，然按本法第31條第2項規定係規定廠商「所繳納」之押標金應不予發還或追繳，申訴廠商投標文件所繳納之押標金為90萬5250元，則招標機關追繳押標金逾90萬5250元部分即與上開規定顯有未合。
六、綜上，招標機關以本採購案有本法第50條第1項第5款及第7款規定之情事，作成撤銷決標之決定，並依本法第31條第2項第8款規定追繳押標金90萬5250元，於法有據，原異議處理結果為相同之認定，實無不當，應予維持。至於招標機關對申訴廠商追繳押標金處分逾90萬5250元部分，核與本法第31條第2項規定有違，原異議處理結果維持此部分之認定，則有未洽，應予撤銷。
據上論斷，本件申訴為部分有理由；部分無理由，爰依本法第82條第1項前段規定判斷如主文。

中 華 民 國 101 年 3 月 14 日
市 長 胡 志 強
本審議判斷視同訴願決定，不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。