臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：1000004)
府授法申字第1000106357號
申訴廠商 ooo
招標機關 臺中市政府秘書處
上列申訴廠商因不服招標機關就「台中市第一工區標誌標線等交通管制設施工程」採購案所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經100年5月27日委員會議審議判斷如下：
主文
申訴駁回
事實
緣申訴廠商oo交通標示工程股份有限公司參與招標機關辦理「台中市第一工區標誌標線等交通管制設施工程」招標案（以下簡稱本採購案），因申訴廠商標價偏低，經招標機關通知申訴廠商於3日內提出說明，申訴廠商於100年1月19日提出說明，招標機關認為申訴廠商之說明顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，於100年2月1日函知申訴廠商不予決標。申訴廠商於100年2月10日向招標機關提出異議，復不服招標機關100年2月21日中市秘採字第1000001814號函異議處理結果，遂於100年2月25日向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
申訴廠商申訴意旨
請求
原異議處理結果撤銷，並促請招標機關改依政府採購法第52條第1項第1款規定公布決標結果。
事實及理由
一、申訴廠商於100年1月18日參加招標機關辦理本採購案，開標時當場判定申訴廠商為最低報價廠商，申訴廠商除依招標機關要求於3日內提出理由說明之外，並於1月28日及2月1日分別函招標機關催告決標結果。申訴廠商於2月9日收到招標機關函復，略以：經業務單位（交通局）評估結果，最低標提出之說明顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。交通局並於2月12日來函敘明理由，略以：「台中市第二工區標誌標線等交通管制設施設置工程」及「99年台中市道路交通標誌標線（停車停格位）等設施設置工程」為申訴廠商及關係企業ooo企業股份有限公司承攬，履約逾期情節重大，已影響機關形象及行政效率，經評估申訴廠商有不能誠信履約之虞，爰依政府採購法（以下簡稱本法）第58條規定不決標予申訴廠商。申訴廠商乃於100年2月9日函請招標機關暫緩決標，並於2月10日及2月16日分別提出異議理由及補充理由書，招標機關駁回異議理由後，申訴廠商於法定期間內提出申訴。
二、招標機關不決標予申訴廠商，主要係依本法第58條最低標價顯不合理之處置，然查交通局近三年來相關同類工程之採購價格，其常態水準平均都在預算價格之45折至55折之間。再查本採購案申訴廠商之報價為預算價之52折，此與往年水準比較結果應屬正常範圍，並無招標機關所謂標價過低或不合理之情形。再查工程會上開執行程序之執行原則第1點明言：訂有底價之採購，機關如發現底價偏高造成最低標標價偏低者，不適用本法第58條之規定。本案係因招標機關底價偏高，造成最低標標價偏低，本案不適用本法第58條規定。
三、有關交通局指摘申訴廠商97年工程合約執行效率違失問題，申訴廠商乃為受害者，其在工程執行期間，屢遭少數公務人員打壓，且該案已經雙方在法庭上達成和解，雙方應捐棄前嫌，怎能重提往事，挾怨報復之行徑，無益社會和解。另外，交通局將ooo企業股份有限公司之標案與申訴廠商混為一談，於法無據。
四、招標機關主張申訴廠商延誤履約影響市府形象及行政執行效率，而認申訴廠商有不能誠信履約之虞，不決標予申訴廠商。然查本法第58條立法意旨乃在說明最低標價顯不合理之處置，非為規範廠商資格問題，本案有關投標廠商資格限制條文，應為本法第103條及招標公告、投標須知第8條，招標機關處理本案過程恐有錯引法條之失，相關理由說明並有誤會之處。
五、本採購案5家合格投標廠商平均標價為新臺幣(以下同)748萬3800元，僅為底價68％，其中4家標價均低於底價80％，3家標價均低於底價70％，故招標機關對於標價偏低之認定，應有更客觀、公正之科學數據佐證。
六、本採購案3家最低報價廠商平均價格為671萬6667元，申訴廠商投標金額619萬元，為前述平均價格之92％。若以5家合格投標廠商平均價格計算，申訴廠商投標金額仍高於5家平均價格之82％，故申訴廠商之投標金額並無偏低之情形。本採購案決標公告明載申訴廠商未得標原因為：「標價偏低不合理且未繳納差額保證金」，然招標機關100年3月4日來函記載不予決標之理由為履約能力不佳，有不能誠信履約之虞，招標機關前後理由不一致，令申訴廠商無法接受。
七、本採購案主要工項為熱處理聚脂標線、標誌工程，申訴廠商為標線塗料國內四大原料供應商之一，並經營交通標誌之加工與買賣，由於相關原料大多為自製，故成本當然比同業低10％-20％。又申訴廠商對於所有承攬之工程標案，均以自己專屬的工程隊獨立完成，此亦為工程節省大量成本開銷。申訴廠商自信成本比同行低約1-2成。
八、再查本採購案參與投標廠商，除申訴廠商與少數1、2家公司有自己專屬的施工團隊，其餘大多缺乏施工能力。本採購案決標對象，根本沒有標線工程之施工能力，必須仰仗工程外包，顯有違反本法第6條之公平合理原則，對投標廠商有差別待遇。所謂工程施工能力主要乃為公司規模，即人力及施工機具。申訴廠商目前擁有國內獨一無二的工程隊伍，自信有辦法應付臺中市區任何大量、突發性工程。
九、本法第103條即有明訂不得作為投標或決標對象之準則。招標機關應依法行政，其主觀認定之權限，本不應踰越法律規定之範圍。
招標機關陳述意旨
請求
駁回申請人之請求。
理由
一、依本法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序：「最低標之總標價低於底價之百分之七十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。限期(由機關視個案特性及實際需要，訂定合理之期限)通知最低標提出說明，並視情形為下列之處理：一、最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明合理，無需通知最低標提出差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，依採購法第101條、第102條，並得依其施行細則第58條第2項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。二、最低標未於機關通知期限內提出說明，或其提出之說明經機關認為顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。」本案最低標廠商即申訴廠商之總標價低於底價百分之七十，招標機關爰依上開執行程序限期通知申訴廠商提出說明，惟經審酌申訴廠商之說明，並無提出價格偏低之相關成本分析以及誠信履約、品質保證等說明，且該廠商於97年承攬「台中市第二工區標誌標線等交通管制設施工程」，逾期履約情節重大，共計派工29次，逾期履約達13次，並於第一批工程驗收后未依約改善缺失，第二批工程驗收無正當理由不配合辦理驗收，並提起民事訴訟案。
二、考量本採購案為標誌標線零星工程為主，並依市民、里長等反應及實際需求派工維修與設置，申訴廠商延誤履約已影響本府形象及行政執行效率，經評估申訴廠商提出之說明顯不合理，有不能誠信履約之虞，爰依本法第58條規定不決標予該廠商。
三、本案次低標廠商普烙企業有限公司（以下簡稱次低標廠商）標價亦未達七成，嗣經招標機關評估次低標廠商說明，該次低標廠商承攬招標機關同質工程，並無延誤履約情節重大之情形，爰依本法第58條規定，以次低標廠商為最低標廠商。
四、依照本府100年1月20日府授秘採字第1000009181號函發布「臺中市政府辦理採購規範」第32點第1項第1款中規定「廠商總標價在綜合標價以上者，得視為該總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，無需通知最低標提出說明及差額保證金，逕行決標」，另於同條項第3款中規定「綜合標價係指有效標廠商總標價平均值之百分之九十。但廠商總標價明顯錯誤或總標價逾預算數者應予剔除，不列入計算。」本採購案5家合格廠商總標價的平均值為748萬3800元，其9折為673萬5420元，惟申訴廠商總標價為619萬元整，並未達本案綜合標價的金額，尚不適用本府採購規範第32條的規定，無法據以認定申訴廠商投標價無偏低的情形，與次低標廠商投標價696萬元整在綜合標價金額之上的情形並不相同。
五、行政院公共工程委員會於99年4月29日工程企字第09900165333號函發布修正「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」於說明二後段中明定機關可不通知或拒絕廠商提出擔保，不決標予該廠商之情形，並增訂通知廠商提出說明之事項，以利執行；故招標機關基於維護公共利益及專業判斷之考量，且在符合政府採購法相關規定之範圍內，秉持公平合理原則，所為之採購決定，應屬適當。
六、另招標機關登載本採購案決標公告時，因同仁未完全熟黯採購法令逕自以工程會採購公告系統內定的詞彙點選登載不予決標理由，經查未盡相符，招標機關已於100年4月6日公告更正不予決標的理由為「審標合格但未得標之其他原因：最低標提出之說明顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。」
判斷理由
一、按「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。」「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之八十者。」本法第58條前段及本法施行細則第79條第1款訂有明文。復按「政府採購法第58條規定…乃防止廠商低價搶標，影響工作進度及品質，明定機關認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，有上開不能誠信履約等情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保，如認其說明不合理，自不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」（最高行政法院95年度判字第1524號判決參照）。
二、次按工程會99年4月29日工程企字第09900165330號令發布修正之「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第5項次規定：「最低標之總標價低於底價之百分之七十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。限期(由機關視個案特性及實際需要，訂定合理之期限)通知最低標提出說明，並視情形為下列之處理：一、最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明合理，無需通知最低標提出差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，依採購法第101條、第102條，並得依其施行細則第58條第2項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。二、最低標未於機關通知期限內提出說明，或其提出之說明經機關認為顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。」工程會上開執行程序與本法第58條規定立法意旨相符，行政機關應得予以適用。
三、經查招標機關就本採購案係採公開招標最低標決標之方式辦理，底價為1094萬元，100年1月18日開標結果計有6家廠商投標，其中1家廠商為不合格標，餘5家廠商oo有限公司標價920萬元、oo有限公司標價806萬9000元、oo股份有限公司標價700萬元、oo有限公司標價696萬元、oo股份有限公司即申訴廠商標價619萬元，申訴廠商為最低標廠商，惟因其總標價低於底價八成，招標機關認有本法第58條所稱總標價偏低之不合理情形，乃依投標須知暫保留決標權，並通知申訴廠商於3日內提出說明，申訴廠商嗣於同年月19日提出書面說明，經招標機關審認申訴廠商之說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，爰於100年2月1日函知申訴廠商不予決標，並續行開標，復於100年2月10日決標予次低標廠商即普烙企業有限公司。申訴廠商於100年2月10日向招標機關提出異議，復不服招標機關100年2月21日中市秘採字第1000001814號函異議處理結果，遂於100年2月25日向本會提出申訴，此有本採購案投標須知、開標紀錄、決標紀錄、決標公告及上開函文影本等資料附卷可憑，洵堪認定。是以，本件申訴廠商之標價是否顯不合理，有無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，招標機關不決標予申訴廠商是否適法，厥為兩造爭執所在。
四、有關申訴廠商投標價格是否偏低乙節：
(一)按本法施行細則第79條第1款規定，廠商之總標價低於底價百分之八十者，為本法第58條所稱總標價偏低。次按工程會88年8月5日(88)工程企字第8811758號函釋意旨：「…就本法第58條規定…建議視個案情形，就該最低標廠商之標價予以分析後決定之。…(二)以低於次低標標價百分之五以上作為評斷條件之一…。」
(二)本案申訴廠商標價619萬元，約僅為底價百分之五十六，且與次低標廠商標價（696萬元）差距超過百分之十二，依上開規定及工程會函釋意旨，招標機關認定申訴廠商總標價偏低，並依本法第58條規定請申訴廠商提出說明，於法有據。
(三)復按本府100年1月20日府授秘採字第1000009181號函發布「臺中市政府辦理採購規範」第32點第1項第1款中規定「廠商總標價在綜合標價以上者，得視為該總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，無需通知最低標提出說明及差額保證金，逕行決標」，另於同條項第3款中規定「綜合標價係指有效標廠商總標價平均值之百分之九十。」經查本採購案5家合格廠商總標價之平均值為748萬3800元，依上開規定核算綜合標價為673萬5420元，申訴廠商標價(619萬元)未達前揭綜合標價金額，無法據以認定申訴廠商標價無顯不合理之情形，與次低標廠商標價(696萬元)在綜合標價金額之上之情形不同，併予敘明。
五、有關申訴廠商提出說明是否顯不合理，有無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形乙節：
(一)本案招標機關因認申訴廠商總標價低於底價八成，依本法第58條規定通知其提出說明，申訴廠商雖於同年1月19日提出書面說明，略稱：申訴廠商為交通器材生產廠商，自有生產廠房，本工程相關產品皆能自行生產製造，並自有施工團隊，且有多年承攬經驗，雖以較低價格承攬，但對於本工程品質、進度等完全不影響等語，惟申訴廠商並未提出任何證據資料（如工程項目成本分析表等），憑以證明其施工成本較為低廉，招標機關自難據以審酌申訴廠商之標價合理。
(二)再者，招標機關抗辯申訴廠商97年間承攬「台中市第二工區標誌標線等交通管制設施工程」履約逾期情節重大，工程期間派工29次，逾期履約達13次，並提出申訴廠商簽章核認之驗收紀錄暨結算明細表影本為證，則招標機關對於申訴廠商之施工品質與誠信履約能力有所疑慮，即非無據。且申訴廠商提出說明之內容，亦未舉證證明其具有誠信履約之能力，基此，招標機關審酌申訴廠商之說明尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，慮及公共利益及採購效益而不決標予申訴廠商，於法並無不合。
六、至申訴廠商主張本採購案決標公告記載申訴廠商未得標原因為：「標價偏低不合理且未繳納差額保證金」，然招標機關100年3月4日來函記載不予決標之理由為履約能力不佳，有不能誠信履約之虞，招標機關前後理由不一致云云，經查申訴廠商於100年1月19日提出說明後，招標機關業以100年2月1日中市秘採字第1000001253號函復申訴廠商，通知審標結果「最低標提出之說明顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。」招標機關100年2月11日登載決標公告時，雖因系統操作疏失造成登載不予決標理由與上開函復內容未盡相符，惟招標機關已於100年4月6日公告更正不予決標之理由，應可認招標機關決標公告之瑕疵已經補正，尚不影響其決定之合法性，併予敘明。
七、綜上，申訴廠商總標價偏低，且其提出說明不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，招標機關依本法第58條規定不予決標，於法尚無違誤，其異議處理結果為相同認定，亦無不妥，應予維持。
據上論斷，本件申訴為無理由，爰依政府採購法第82條第1項前段規定判斷如主文。

中 華 民 國 100 年 6 月 8 日

市 長 胡 志 強
本審議判斷視同訴願決定，不服本審議判斷者，得於本審議判斷書送達之次日起2個月內依法向臺中高等行政法院（地址：臺中市五權南路99號）提起行政訴訟。