臺中市政府採購申訴審議判斷書 (案號：1000003)
府授法申字第1000106278號
申訴廠商 ooo
招標機關 臺中市政府
上列申訴廠商因不服招標機關就「99年度公有零售市場商業火災保險及公共意外險」採購案所為之異議處理結果，向本府採購申訴審議委員會提出申訴，經100年5月27日委員會議審議判斷如下：
主文
原異議處理結果撤銷。
事實
緣申訴廠商oo產物保險股份有限公司參與招標機關辦理「99年度公有零售市場商業火災保險及公共意外險」招標案（以下簡稱本採購案），因申訴廠商標價偏低，經招標機關通知申訴廠商於3日內提出說明，申訴廠商於99年12月3日提出說明，招標機關認為申訴廠商之說明顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，爰於99年12月29日公告不決標予申訴廠商。申訴廠商於100年1月7日向招標機關提出異議，復不服招標機關100年1月28日府授經市字第1000013591號函異議處理結果，遂於100年2月24日向本會提出申訴，並據招標機關陳述意見到會。
申訴廠商申訴意旨
請求
原異議處理結果撤銷，並促請招標機關改依政府採購法第52條第1項第1款規定公布決標結果。
事實及理由
一、申訴廠商於99年11月30日依規定繳交押標金參加本採購案，開標結果申訴廠商之資格、規格均合於招標文件規定；其後招標機關竟公告改以第三低價oo產物保險公司為得標廠商，申訴廠商認為處理過程不合於公告規定且顯有偏失，於100年1月7日向招標機關提出異議，復於100年2月10日收受招標機關異議處理結果通知，以「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第5項第2款理由駁回申訴廠商異議申請，謹依政府採購法（以下簡稱本法）第76條規定提出申訴。
二、申訴廠商於100年1月7日向招標機關提出異議，內容除再次說明申訴廠商就本採購案標價之合理性且無降低品質、不能誠信履約之情形外，並列示國內許多機關保險標之決標價多有低於底價百分之七十之實例。本採購案前三低標價格極為相近，且申訴廠商為前三低標廠商中信評最佳之公司，足證申訴廠商財務狀況與履約能力優於其他兩家廠商。惟招標機關異議處理結果通知並未說明認定申訴廠商標價不合理之依據以及認定申訴廠商有降低品質或不能誠信履約之理由，且未考察信用評等及服務口碑優劣等事實，僅以防止惡意搶標、確保採購品質為由，即駁回申訴廠商之異議，已違反本法第58條規定。
三、招標機關稱申訴廠商辦理前一年度即「98年度公有零售市場商業火災保險及公共意外險」保險講習會有所謂保險講習不佳、配合度不足云云，咸屬誤解，與事實不符：
(一)申訴廠商就保險講習之投標價為新臺幣(以下同)7890元，惟招標機關未慮及此，仍以其預想之7萬元規格(惟此並未記載於公告招標資料或採購契約)要求宣導品及餐點，致雙方須持續進行溝通協商，絕非申訴廠商保險講習不佳或配合度不足。
(二)按98年度標案之採購契約書僅提及：「乙方須辦理有關市場管理人員火災及公共意外險相關保險知識宣導教育講習並含宣導品約150份及餐點」，並無明確之品項、預算金額之規定，亦無訂定講習之時程，且申訴廠商員工乃保險專業人員，由其擔任講師毋須支付講師費，能樽節費用。基此，按一般商業上合理認知，申訴廠商認為7890元預算應足以支應150份宣導品及餐點費用，且於保險期間內順利辦完講習。
(三)查申訴廠商於99年4月21日即提交完整講習計畫及宣導內容供招標機關審核，並提議以精美之理賠手冊作為宣導品，以達確實宣導保險知識並便利民眾申請理賠之目的。但不意招標機關突然於99年4月30日來函指定需準備超出投標金額(7890元)之「宣導品及餐點150份(如茶杯組及餐盒)每份不得低於150元」(註：至少2萬2500元，超出申訴廠商投標金額之3倍)之品項及金額要求。惟茶杯組為何能比理賠手冊更達宣導保險之目的？實令人費解！且招標機關前揭要求並無任何依據，不僅公告之招標資料未作此規定，且雙方間採購契約亦無此約定，申訴廠商甚感詫異，立即與招標機關進行溝通協商，並於5月間向公共工程委員會申請釋疑，此絕非所謂配合度不足，應特澄清。
(四)由於雙方認知差異甚大，申訴廠商與招標機關就辦理講習乙事，密切聯繫溝通，並於6月1日重新提送計畫書，再於6月15日發函促請招標機關同意該計畫書，其終於6月18日發函同意，嗣保險講習終能於6月28日完成辦理。附帶一提，僅講習會之場地租用費及餐點已達8280元，超過申訴廠商投標金額7890元，另宣導品之製作費用全由申訴廠商自行吸收，足見申訴廠商已盡心盡力誠信履約，不僅已符合招標機關就宣導品及餐點之要求，且願自費負擔宣導品之費用以圓滿完成講習，並無所謂不能誠信履約之疑慮。
(五)招標機關來函雖曾陳稱申訴廠商有逾期云云，惟經申訴廠商說明係依採購合約辦理，亦即依招標機關6月18日書面同意後如期圓滿完成講習會之辦理，自無逾期之情事。嗣招標機關同意驗收且如數匯付該講習合約項目金額7890元，益證申訴廠商並無配合度不足或逾期情事。
(六)98年度採購案於99年11月26日保險期間屆滿後，招標機關亦如數匯還申訴廠商當初所繳交之履約保證金，若申訴廠商有保險講習不佳、配合度不足，則招標機關自可依約處理以「履約延遲」為由自履約保證金中扣逾期款才是。
四、此外，本採購案關於保險知識宣導講習之標價，招標機關已於公告資料之契約書載明其為固定金額(每場10萬元計8場共80萬)，申訴廠商認為各項費用預算合理充裕，且能充分配合順利履約，故據此投標［80萬元(保險講習費用)+29萬9405元(保險費)=109萬9405元(總標價)］。既然保險講習部份已採固定金額，當不致發生招標機關所謂金額不足導致保險講習不佳之狀況(註：實則，招標機關僅指宣導品及餐點未達其預想之7萬元規格，惟此並未記載於公告招標資料或採購契約，並未指申訴廠商保險講習之實質內容或品質不佳，詳前文壹所述)，自不符本法第58條規定得不決標予最低價廠商之「有降低品質或不能誠信履約之虞」要件。
五、以上足證申訴廠商並無保險講習不佳、配合度不足或逾期情事，不符本法第58條規定得不決標予最低價廠商之要件。招標機關空言申訴廠商標價偏低顯不合理，且有降低品質、不能誠信履約之虞云云，咸屬臆測，全與事實不符，自不得遽爾援引本法第58條規定逕不決標予申訴廠商。
招標機關陳述意旨
請求
駁回申請人之請求。
事實及理由
一、招標機關於99年11月30日辦理本採購案招標，訂有底價為163萬元，申訴廠商為最低標廠商，但因其總標價為109萬9405元低於底價之百分之七十，顯不合理，開標當日即請申訴廠商於3日內提出說明，其於12月3日前提出說明，略以：「1.有關本案保險費標價經核保人員依照報核資料，各項加減價逐項評估，所得之保險費率…，尤其公共意外責任險，去年並無賠案發生…總標價與參與之同業甚為相近，應無偏低情形。2.並因隸屬跨國保險集團，已建置業界最具效率客服系統…等。3.雖標價低於底價百分之七十，然標價係依據客觀合理之風險評估…」等說明。招標機關依據公共工程委員會99年4月29日修正發佈「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第5項「最低標之總價低於底價之百分之七十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」第2款「最低標未於機關通知期限內提出說明，或其提出之說明經機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予最低標。」以防止惡意搶標，確保採購品質，故不決標予申訴廠商。
二、申訴廠商列示國內各許多機關保險標之決標價多有低於底價百分比之實例，但因各案狀況及場所現況使用情形不一，不應以偏蓋全；本採購案之公有市場因遍及全市，考量市場除民眾較多，場所較多樣複雜且因涉及消費者與攤商之大眾公共安全各項權益，故審慎評估廠商之標價合理以便提供合理之服務，雖該廠商所提之說明尚非完全合理，但有降低品質不能誠信履約之虞，為考量公眾利益，故不決給最低標。
三、申訴廠商提及前三標價格較為接近，但招標機關為防範廠商之間低價搶標，並避免降低品質不能誠信履約之疑慮，最低標與次低標之標價皆依本法「第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第5項第2款處理，次次低標價格總標價雖低於底價之百分之八十，但在底價百分之七十以上，乃採前述之執行程序第4項第3款「最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明尚非完全合理，但如最低標繳納差額保證金，即可避免降低品質不能誠信履約之疑慮者，通知最低標於5日內提出差額保證金，繳妥後再行決標予該最低標。」故續行開標當日即通知該廠商於3日內提出說明，該公司於12月17日提出說明，且願提出差額保證金，並通知該廠商於5日內提出差額保證金，依規繳妥後即決標予該廠商。
四、申訴廠商提出異議時提及該公司之信用評等及服務口碑等事項，但因考量本標案之市場環境多樣化及消費者眾多，為確保消費者公共安全之權益及採購品質，防止廠商低價搶標，爰依公共工程會「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」落實辦理。
五、因保險公司於98年度以後費率自由機制化，故在編列執行預算時已有參考市場行情比照以往慣例作為預算編列之依據。
六、招標機關所認定之服務品質乃就執行預算之規模及項目，而非以超低價格投標而只願意提供投標價格之服務品質，此乃失去本採購案欲達成之目的。
七、申訴廠商98年度標案之執行「配合度不足」：
(一)去年招標機關於辦理火災及公共意外險相關保險知識宣導講習所編列預算為7萬4500元，當時申訴廠商僅以7890元標得，招標機關配合各市場之需求特於4月初即以電話告知申訴廠商須辦理本講習活動並檢送該項計劃書送機關審查，惟該廠商一直未能提送，故於4月20日函催提送，該廠商於4月21日以簡單之上課內容未就宣導品及餐點內容敘明，招標機關再次函文通知補正。該廠商於4月26日提送之補正資料僅以「印刷精美之理賠手冊及為衛生可口精緻便當」作為宣導品及餐點內容。此部分之內容及品質與招標機關原預算所編列預期之計畫相差甚遠，招標機關於4月30日函知申訴廠商就宣導品及餐點部分重新送審並要求其價值不得低於150元，同時告知需於5月5日前補正並配合各市場時間於5月底前辦理完成。
(二)惟申訴廠商遲至5月13日尚未提出說明，僅函知因「宣導品及餐點部分」正向公共工程會申請釋疑中。直至6月1日始以圖片送招標機關補正，但招標機關要求申訴廠商須儘速檢送宣導品實品供審核後始可同意本計劃案，但經招標機關多次電話催辦仍一直推諉不願送達，僅以「怕貴府看到宣導品實品後會拒絕或不同意」為由拒絕送達。該廠商反而至6月15日還來函要求招標機關儘快同意該計劃案，為讓本市各市場攤商及人員儘快完成保險知識增進及需要以及使本講習能圓滿完成，招標機關復以原則上同意其於6月28日辦理，但宣導品上顯示申訴廠商之字樣，為避免出現置入性行銷之嫌，應予以惕除。
(三)申訴廠商以往常需多次催辦，皆屬被動服務狀況，且缺乏互動及溝通之機制，徒增許多困擾並造成市場內對招標機關服務產生疑慮，另因本案之各公有市場乃是人來人往之場所，隨時都有突發或其他狀況發生之可能，故配合度乃成就其服務品質是否良好之最大要素之一。
八、申訴廠商98年度標案之執行「保險講習不佳」：
(一)去年招標機關在與申訴廠商預定辦理講習活動期間，為講求效率多次以電話與申訴廠商進行溝通討論，期間也針對「宣導品及餐點」內容多作討論，並請招標機關建議以作其參考，招標機關也明確表達契約書所提及之宣導品即為紀念品，但其在上述4月26日函文內仍僅以「印刷精美之理賠手冊」作為其宣導品，申訴廠商以其自我認知為由，告知此份理賠手冊即所謂宣導品，為彩色印刷，每本價值不便宜，但招標機關一直跟申訴廠商強調本案原計劃預算經費為7萬4500元，不應以得標價格來辦理本講習。
(二)申訴廠商也以其為台中分公司並無實權為由，所有事項均須由台北總公司進行裁決，務必請以公文作為依據函文通知，使該辦理時程上許多延宕及不圓滿，也因本講習時間上無法如期辦理造成各市場參加人數與成效大為打折，經訪查結果各市場反應普遍觀感不佳致活動品質降低。
(三)「理賠事項」係屬事後處理，招標機關亦擔心發生「投保從寬、理賠從嚴」情形，在申訴廠商低價搶標下以超低價格得標，恐其在理賠過程中是否會從嚴審查理賠。「講習活動」為宣導市場幹部與攤商有保險理賠觀念及緊急狀況發生時應注意之事項，並充分瞭解理賠相關程序等，故有良好的品質其重要性可想而知，亦影響整體各市場之大眾利益，由各市場反應及去年案例發現，申訴廠商辦理講習活動品質不佳，致宣導成效有限。
(四)在去年經驗中，招標機關已明確表達原計畫之需求，但申訴廠商仍以其自我認知來執行契約，雖契約屬雙方合意，但契約中訂有「相關事宜需經甲方核可後始得辦理」，申訴廠商仍置之不理，難保其若於今年如期得標，亦以其自我認知來執行本案。
九、申訴廠商有「降低品質」之虞：
(一)招標機關於98年本類標案預算經費為206萬元，同樣也是本次同一廠商標價約1.6折，當初經招標機關依本法第58條規定通知其提出說明且願提出差額保證金，招標機關評估後同意其施作，執行結果廠商只願提供標定價格之服務內容，原承諾以超低底價32萬多元願意做200多萬元之服務並以該信用及品質來保證執行該契約工作，卻無法達成招標機關所預期之項目品質，已違反當初採購之目的及意義。
(二)有鑑於此，雖申訴廠商為本採購案最低價廠商，且其提出如何品質之保證好，財力佳，業界評比最優等說明，但仍無法讓招標機關確定該公司是否能誠信履約等，故針對其所提之說明招標機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，遂依「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」方式處理之。
十、有鑑於去年之經驗，為落實本法第58條規定，雖申訴廠商提出說明時保證其品質及口碑等，但為免造成重蹈覆轍及低價搶標並擔心「投保從寬，理賠從嚴」之情形，為避免損及公眾利益，故今年招標機關特別審慎要求採購之品質，以免有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。
十一、採購精神在於務實編列執行預算以達成採購者之計畫目標及執行需求，若廠商以低價折數搶標並就其標價多少做多少之品質，此完全違反採購之精神，招標機關依本法第58條規定及審酌申訴廠商去年度配合態度與服務品質綜合評估，行政裁量不予決標申訴廠商，建請駁回廠商申訴，維持原決標結果，以維大眾之權益。
判斷理由
一、按「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。」「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之八十者。」本法第58條前段及本法施行細則第79條第1款訂有明文。次按工程會99年4月29日修正發布之「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第5項次規定：「最低標之總標價低於底價之百分之七十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。限期(由機關視個案特性及實際需要，訂定合理之期限)通知最低標提出說明，並視情形為下列之處理：一、最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明合理，無需通知最低標提出差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，依採購法第101條、第102條，並得依其施行細則第58條第2項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。二、最低標未於機關通知期限內提出說明，或其提出之說明經機關認為顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。」
二、經查招標機關就本採購案係採公開招標最低標決標之方式辦理，底價為163萬元，99年11月30日開標結果計有4家廠商投標，oo產物保險股份有限公司台中分公司標價129萬8092元、oo產物保險股份有限公司台中分公司標價114萬5282元、oo產物保險股份有限公司台中分公司標價110萬1120元、oo產物保險股份有限公司(即申訴廠商)標價109萬9405元，申訴廠商為最低標廠商，惟因其總標價低於底價八成，招標機關爰認有本法第58條所稱總標價偏低之不合理情形，乃依投標須知暫保留決標權，並通知申訴廠商於3日內提出說明，申訴廠商嗣於同年12月3日提出書面說明，然招標機關仍認申訴廠商之說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，逕不決標予申訴廠商，並續行開標，復於99年12月29日公告決標予oo產物保險股份有限公司台中分公司。申訴廠商不服，於100年1月7日向招標機關提出異議，招標機關100年1月28日府授經市字第1000013591號函異議處理結果維持原決定，申訴廠商遂於法定期限內提起本件申訴，此有本採購案投標須知、預算表、開標紀錄、決標紀錄、決標公告及上開函文影本等資料附卷可憑，洵堪認定。是以，本件申訴廠商之標價是否顯不合理，有無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，招標機關不決標予申訴廠商是否適法，厥為兩造爭執所在。
三、有關申訴廠商投標價格是否偏低顯不合理乙節：
(一)按本法施行細則第79條第1款固規定，廠商之總標價低於底價百分之八十者，為本法第58條所稱總標價偏低，惟依工程會99年4月29日修正發布「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」附註所載執行原則一：訂有底價之採購，機關如發現底價偏高造成最低標標價偏低者，不適用採購法第58條之規定。復依工程會88年8月5日(88)工程企字第8811758號函釋意旨：「…就本法第58條規定…建議視個案情形，就該最低標廠商之標價予以分析後決定之。(一)以各投標商總價平均值百分之二十作為評斷條件之一，其樣本數包括偏高之標價，扭曲平均值之合理性。(二)以低於次低標標價百分之五以上作為評斷條件之一…。」
(二)經查本採購案4家廠商投標價格均低於底價百分之八十，最低標廠商即申訴廠商與次低標廠商之投標價格亦皆低於底價百分之七十，且申訴廠商投標價格（109萬9405元）與各投標廠商總標價平均值（約116萬974元）差距在百分之六以內，與次低標廠商標價差距則在百分之1以內，是以，申訴廠商投標價格是否顯有偏低不合理之情形？似非無疑；又本採購案4家廠商投標價格均低於底價百分之八十，招標機關所訂底價有無偏高而造成最低標標價偏低之情形？或容有探究之餘地。招標機關僅以「本採購案之公有市場因遍及全市，考量市場除民眾較多，場所較多樣複雜且因涉及消費者與攤商之大眾公共安全各項權益，故審慎評估廠商之標價合理以便提供合理之服務，雖該廠商所提之說明尚非完全合理，但有降低品質不能誠信履約之虞」為由不決標予申訴廠商，並未說明具體理由及提出相關證據供查核，尚嫌速斷。
四、另本採購案縱認申訴廠商標價偏低，惟其是否有本法第58條所指說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，招標機關仍應以公平合理原則，基於公共利益、採購效益及專業判斷之考量，審慎決定應否決標予申訴廠商：
(一)招標機關因認申訴廠商總標價偏低，經限期通知申訴廠商提出說明，申訴廠商於期限內提出書面說明略以：1.有關保險費標價經核保人員依照報核資料，各項加減價費規格逐項評估，所得之保險費率。尤其公共意外責任險，去年並無賠案發生，故公司主動提供優惠保險費率。總標價與參與之同業甚為相近，應無偏低情形。2.建置業界最具效率客服系統，只要撥打免費客服專線0800005678，即可迅速獲得服務。3.雖標價低於底價百分之七十，然標價係依據客觀合理之風險評估精算而得，且公司信用評等為「A」級，足可承擔本案風險。對於申訴廠商上開說明，招標機關於100年1月28日異議處理結果函復僅泛稱「申訴廠商之說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」，招標機關並未具體敘明其認定之理由及依據為何，實有未洽。
(二)招標機關復於本案申訴程序陳述意見，主張申訴廠商前以最低標承攬「98年度公有零售市場商業火災保險及公共意外險」採購案，執行相關保險知識宣導講習配合度不足、未如期辦理講習造成參加人數減少、各市場參加人員反應觀感不佳、履約內容未達成招標機關預期之品質等，並檢附參加講習人員滿意度調查表為證，據以認定申訴廠商於本採購案低價搶標、有降低品質、不能誠信履約之虞。惟查招標機關98年度保險標案關於「保險知識宣導講習」項目之預算金額為7萬4500元，其履約條件僅於契約書第3條規定「乙方（廠商）須辦理有關市場管理人員火災及公共意外險相關保險知識宣導教育講習並含宣導品約150份及餐點，相關事宜需經甲方（機關）核可後始可辦理。」契約書就保險講習辦理期限、宣導品及餐點之內容，並未有明確規範，或因此造成雙方認知差異而衍生履約爭議，此應非可全然歸責於廠商之配合度不足或履約品質不佳，且招標機關就98年度標案亦已依約核付全部價款並未扣罰違約金。另一方面，招標機關就99年度標案（即本採購案）關於「保險知識宣導講習」項目預算金額為80萬元（每場次10萬元，總計8場次），係固定金額項目，已足避免造成廠商低價搶標，且預算表詳載餐點費、紀念品等細項之單價並採實作實銷方式核支費用，復於契約書第3、5條明定廠商應辦理講習活動之期間，凡此均與98年度保險標案之規定有所不同，是以，招標機關應就申訴廠商之履約能力，審慎評估其有無前揭本法第58條規定所指情形，據以決定應否決標予申訴廠商，然招標機關僅以98年度保險標案之履約爭議情形，遽認申訴廠商就本採購案亦有降低品質、不能誠信履約之虞，其決定即難謂適法。
(三)再者，依申訴廠商主張於99年8月經中華信用評等公司與標準普爾信用評等公司評等公司信用為「A」級，且招標機關98年度保險標案關於公共意外險之5件理賠申請案，申訴廠商均已依約理賠；另申訴廠商說明其係因98年度保險標案出險率低，故以優惠保險費率計價投標本採購案。申訴廠商上開說明似非無據，招標機關就此並未檢附相關證據足以證明申訴廠商說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，逕為不予決標之決定，於法亦有未合。
五、據上論結，本件申訴有理由，爰依本法第82條第1項前段規定判斷如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
市 長 胡 志 強