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經營日租套房得不償失

  • 最後異動時間: 2017-12-11
  • 發布單位: 臺中市政府法制局

案例:

陳先生家裡為樓中樓,因為年紀大了,有醫院診斷書證明患有心臟病,又無法另謀工作,小孩均不在身邊,所以空出2個房間,將房間整理妥當後,放置礦泉水、衛生紙、毛巾、沐浴乳、洗髮精等物品準備以日租套房出租,105年6月5日便上網加入Airbnb,成為日租套房的房東,當日於網路上刊登廣告,廣告上有訂房專線及CHECK IN時間為下午3時至7時,CHECK OUT時間為上午11時,但刊登月餘尚未有房客成交入住,105年10月8日臺中市政府實施旅館業聯合稽查被查獲,即被臺中市政府觀光旅遊局裁處新臺幣十八萬元,並命其立即停業。」

解析:

壹、臺中市政府觀光旅遊局是否具有裁罰權限?

一、按發展觀光條例第三條:「本條例所稱主管機關:在中央為交通部;在直轄市為直轄市政府……。」、第四條:「直轄市、縣(市)主管機關為主管地方觀光事務,得視實際需要,設立觀光機構。」

二、另依臺中市政府組織權限劃分自治條例第二條:「中央法規明定直轄市政府為地方主管機關,而使本市取得地方自治團體管轄權者,本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。前項情形,應將管轄事項及法規依據公告之,並刊登本府公報。」

三、臺中市政府100年9月29日府授觀管字第10001882611號公告以:「……臺中市政府觀光旅遊局執行發展觀光條例及其子法之主管機關權限。」故本件陳先生違反發展觀條例事件,臺中市政府觀光旅遊局有為行政處分之權限。

貳、經營旅館業我國立法上採取許可主義

一、發展觀光條例:

按發展觀光條例第2條第8款:「八、旅館業:指觀光旅館業以外,以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」同條例第24條第1項:「經營旅館業者,除依法辦妥公司或商業登記外,並應向地方主管機關申請登記,領取登記證及專用標識後,始得營業。」及第55條第4項:「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者,處新臺幣十八萬元以上九十萬元以下罰鍰,並命其立即停業。」(註:該條文業於105年10月21日修正詳後述)

二、旅館業管理規則:

另依旅館業管理規則第 2條:「本規則所稱旅館業,指觀光旅館業以外,以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」規則第 3條旅館業之主管機關:在中央為交通部;在直轄市為直轄市政府;在縣 (市) 為縣 (市) 政府。及第4條:「經營旅館業,除依法辦妥公司或商業登記外,並應向地方主管機關申請登記,領取登記證後,始得營業。」

小結:經營旅館業我國係採許可主義,且有一定之要件,除依法辦妥公司或商業登記外,並應向地方主管機關申請登記,領取登記證後,方得營業,如有擅自營業即屬違章。

參、發展觀光條例修正而裁罰標準未同步修正前應如何裁處?

發展觀光條例修正時如該條文與涉及裁罰額度,理應與裁罰標準同步修正,若發展觀光條例修正將裁罰額度提高,裁罰標準未配合修正前,此時機關應如何裁處?有不同見解。

(一) 行政罰法第18條第1項規定或依中央主管機關函釋函規定辦理:

裁罰標準表係行政機關對於行為人違反行政法上義務,基於裁量範圍內,統 一制定之裁罰準則,若裁罰標準表因未與最初裁處時之母法即發展觀光條例一同修正,亦即罰鍰額度之裁罰基準並未隨之更正,自不得當然適用,而應回歸行政罰法第18條第1項規定,審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益,並得考量受處罰者之資力等因素,而予以裁罰。

裁罰標準表未修正發布前,仍應有客觀標準可循,以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇,中央主管機關以函釋建議,裁罰最高額度未逾越母法即發展觀光條例之裁罰範圍,而予以裁處,並無裁量逾越、裁量濫用(包括裁量錯誤及裁量怠惰)等情事,並不違法(臺北高等行政法院判決105年度訴字第1915號判決、臺中高等行政法院105年簡上字第38號判決參照)。

(二) 裁罰標準為法規命令,未經發佈程序,不生效力:

按發展觀光條例所為處罰之裁罰標準,由中央主管機關定之,發展觀光條例第67條定有明文。交通部乃依據發展觀光條例第67條之授權,訂定裁罰標準。參酌行政程序法第150條第1項之規定,裁罰標準之性質係經發展觀光條例授權訂定之法規命令。法規命令具有創設性,與法律有同一效力,其未遵行發布程序者,不生效力。換言之,法規命令未依行政程序法第157條第3項規定,刊登政府公報或新聞紙者,不生效力。

然透過中央主管機關函釋建議,如顯就裁罰標準之規範內容作實質變更,而裁罰標準性質上為法規命令已如前述,其修正依前揭行政程序法第151條第2項規定,應準用法規命令訂定程序之規定。又按行政程序法第154條「(第1項)行政機關擬訂法規命令時,除情況急迫,顯然無法事先公告周知者外,應於政府公報或新聞紙公告,載明下列事項︰一、訂定機關之名稱,其依法應由數機關會同訂定者,各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。(第2項)行政機關除為前項之公告外,並得以適當之方法,將公告內容廣泛周知。」、「行政機關訂定法規命令,得依職權舉行聽證。」、行政程序法第156條「行政機關為訂定法規命令,依法舉行聽證者,應於政府公報或新聞紙公告,載明下列事項:一、訂定機關之名稱,其依法應由數機關會同訂定者,各該機關之名稱。二、訂定之依據。三、草案之全文或其主要內容。四、聽證之日期及場所。五、聽證之主要程序。」、行政程序法第157條「(第1項)法規命令依法應經上級機關核定者,應於核定後始得發布。(第2項)數機關會同訂定之法規命令,依法應經上級機關或共同上級機關核定者,應於核定後始得會銜發布。(第3項)法規命令之發布,應刊登政府公報或新聞紙。」中央主管機關交通部觀光局既未依照前開行政程序法相關規定修正裁罰標準,徒以函釋試圖實質變更裁罰標準之規範內容,其所為行政行為顯不符合正當法律程序,而不合法,自不生效力。(臺中地方法院105簡上14號行政訴訟判決參照)

小結:本案例並無涉及前述爭點,而105年10月21日發展觀光條例第55條第4項已修正為:「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者,處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰,並勒令歇業。」修正前第55條第4項:「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者,處新臺幣十八萬元以上九十萬元以下罰鍰,並命其立即停業。」故修正後處罰較輕,但106年7月13日前裁罰標準仍未修正,106年7月13日交通部始公告修正發展觀光條例裁罰標準第六條附表二「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表」, 由於發展觀光條例第55條第4項修正與裁罰標準106年7月13日修正時間有落差,於此時地方主管機關仍應依行政罰法第18條第1項規定辦理。

肆、陳先生違章經營日租套房二間受罰十八萬,是否合理?可否抗辯並無招攬到旅客?

一、違反發展觀光條例第24條第1項

本件市府實施聯合稽查時,發現日租套房房間內陳設與備品有礦泉水、衛生紙、毛巾、沐浴乳、洗髮精等物品,依陳先生的套房現場經營情形,顯處於隨時對於一般短期旅客停留當地區域,有提供住宿、休息之場所。另外其於Airbnb網路刊登,廣告上有訂房專線,及 CHECK IN時間為下午3時至7時,CHECK OUT時間為上午11時及住宿資料介紹等,均屬旅館業者之經營形態,實務上認為:按發展觀光條例第24條第1項規定之立法理由,係為健全旅館業之管理,乃規定經營旅館業者除應事先依法辦妥公司或商業登記外,並應向地方主管機關申請登記,領取登記證後,始得營業,俾納入輔導管理體系。故發展觀光條例第55條第5項所稱未依本條例領取登記證而經營旅館業務者,其所規範之對象自係指已妥善準備住宿相關之軟硬體設施,可隨時從事對旅客提供住宿、休息相關服務業務,卻未依發展觀光條例領取登記證者,即足當之,並不以有旅客實際住宿或休息為必要。(臺中高等行政法院105年度訴字第217號判決、臺北高等行政法院103年度訴字第1886號判決、臺中高等行政法院103年度訴字第371號判決參照)。

二、依發展觀光條例裁罰標準規定之裁罰:

發展觀光條例裁罰標準係中央主管機關交通部依發展觀光條例第67條規定之授權訂立,其附表之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循,以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定。其中上述附表二(旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表)項次一按房間數定處罰之基準,乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為,亦與發展觀光條例規定之意旨無違,本案陳先生日租套房兩間,依當時裁罰標準房間數十間以下處新臺幣十八萬元,命其立即停業,並無不當。

三、陳先生主張其無資力並患有心臟病,具有裁量酌減之事由?

陳先生主張目前患有心律不整、心室收縮之疾病,不適合工作,目前處於無資力之狀態,中市觀旅局未審酌行政罰法第18條第1項裁量酌減之事由,是裁處18萬罰鍰,具有裁量瑕疵等情,惟查,依行政罰法第18條第3 項係以「行政罰法規定減輕處罰」為前提,而得減輕處罰之規定則分係行政罰法第8 條、第9 條第2 項、第4 項、第12條及第13條,陳先生依診斷證明書及所主張其目前並無資力縱非虛妄,惟未符合上開任一減輕處罰之規定,且遍尋發展觀光條例、其他法律或自治條例亦無另有減輕處分之規定,是本案已難依行政罰法之規定減輕處罰。陳先生未領取旅館業登記證即經營旅館業務,違反發展觀光條例第24條第1 項規定之義務,又無不可歸責之事由,縱無故意,亦有過失,依行政罰法第7 條規定,自應予處罰(臺北高等行政法院103年度訴字第922號判決參照)。

參考資料:

一、 發展觀光條例、旅館業管理規則、發展觀光條例裁罰標準。

二、相關判決:臺北高等行政法院判決105年度訴字第1915號判決、臺中高等行政法院105年簡上字第38號判決、臺中地方法院105簡上14號行政訴訟判決、臺中高等行政法院105年度訴字第217號判決、臺北高等行政法院103年度訴字第1886號判決、臺中高等行政法院103年度訴字第371號判決、臺北高等行政法院103年度訴字第922號判決。

  • 市府分類: 法律權益
  • 發布日期: 2017-09-01
  • 點閱次數: 1178